Les logiques du chaos – Révolution, guerre et transition politique au Soudan

Villes et États du Soudan

Introduction

Depuis le soulèvement populaire de 2018-2019^(x), qui a entraîné la chute du régime militaro-islamiste dirigé par Omar al-Bashir depuis 1989, le Soudan semble plongé dans une crise multidimensionnelle^(x) illisible qui se manifeste par de multiples rebondissements. En effet, la période ouverte par la mobilisation massive de la population et l’éclatement de la coalition autoritaire au pouvoir^(x) est marquée par une grande fluidité politique, une période d’ouverture des possibilités avec l’apparition de nouveaux acteurs ou la revitalisation d’anciens, et une reconfiguration majeure des équilibres politiques. La guerre que se livrent depuis mi-avril 2023 les Forces armées soudanaises (SAF – Sudanese Armed Forces) et les Forces de soutien rapide (RSF – Rapid Support Forces)^(x) en constitue sans aucun doute l’acmé puisque celle-ci ne se déroule plus seulement dans les régions lointaines, mais bien au cœur de la capitale : Khartoum. Inimaginable il y a quelques années, cette concurrence féroce entre deux acteurs armés opposés à une remise du pouvoir à des civils illustre les défis politiques hérités des trente années de règne du National Congress Party (NCP). Certains sont spécifiques au Soudan comme la résolution des guerres civiles, les inégalités et discriminations régionales et la place du projet de transformation religieuse de la société porté par le NCP. D’autres sont des questions transversales aux transitions politiques : quelle place faut-il accorder à l’armée ? Comment négocier et installer un rapport de force favorable aux organisations civiles vis-à-vis des multiples acteurs armés ? Comment enrayer les processus de milicianisation des forces armées ? Et comment gérer les soutiens de l’ancien régime ? Ces défis et questionnements sont au cœur de la dynamique de la transition et des combats entre forces armées qui ont débuté avec le soulèvement populaire en 2019.

La révolution soudanaise a ouvert une période de changements en mettant fin, officiellement, à la République islamique et au pouvoir du parti hégémonique, le NCP^(x). De manière schématique, cinq séquences se dégagent qui illustrent des rapports de force changeants entre différents groupes sur lesquels nous reviendrons. La première est celle de la confrontation multiforme entre les protestataires et le régime soudanais et se termine par l’établissement d’un sit-in devant le quartier général de l’armée et le coup d’État qui écarte Omar al-Bashir de la tête de l’État soudanais, le 11 avril 2019. La deuxième séquence est marquée par une compétition intense entre le Conseil de transition militaire et les forces révolutionnaires essentiellement regroupées au sein des Forces de la liberté et du changement (FFC – Forces of Freedom and Change) qui culminera dans le massacre du 3 juin et la marche du million du 30 juin. Cette séquence se clôt par la signature du document constitutionnel qui organise la distribution des pouvoirs. La troisième séquence est celle de la tentative d’établir un gouvernement civil de transition qui inclut, à la suite du Juba Peace Agreement, certains groupes rebelles du Darfour et du Nil Bleu malgré les résistances des SAF et des RSF. La quatrième période débute avec le coup d’État du 25 octobre 2022. Celui-ci est rapidement contesté et relance une phase de mobilisation et de confrontation intense. Finalement, la cinquième commence en avril 2023 avec le déclenchement d’affrontements armés de grande ampleur entre les SAF et les RSF.

Dans la nuit du 25 octobre 2021, un coup d’État mené par le commandement supérieur de l’armée donne l’impression de stopper brutalement la période de transition politique ouverte par le soulèvement populaire de 2019. Présenté comme le seul État de la région à avoir entamé un changement de régime lors de la seconde phase des soulèvements dits « arabes » (2018-2019), grâce à une séparation ambiguë des pouvoirs entre forces armées issues du pouvoir antérieur, anciens groupes armés rebelles et une alliance civile large, le Soudan connaît depuis lors une série de tensions profondes. Le gouvernement d’Abdallah Hamdok, formé à la suite de la signature du document constitutionnel, le 4 août 2019, est dissous et les ministres et principaux représentants de la plateforme civile (FFC) sont arrêtés. Ce coup de force de l’armée et de ses alliés de circonstance ne doit pas être appréhendé comme une fin de la configuration révolutionnaire mais plutôt une saillance situationnelle^(x) ou un turning point^(x), dans des processus de reconfiguration propres à des périodes de fluidité politique^(x).

Après une montée des tensions autour d’un accord-cadre patronné par l’UNITAMS^(x) et le « QUAD for Sudan^(x) » prévoyant le transfert du pouvoir aux civils qui en avaient été précédemment écartés, des combats meurtriers entre les RSF et les SAF ont éclaté à Khartoum et dans plusieurs grandes villes du pays. L’étincelle de cette violence se trouve de prime abord dans le refus de l’armée d’un transfert de pouvoir aux civils et autour de la question de la réforme du secteur de la sécurité. Néanmoins, ce conflit prend sa source dans une plus longue durée et dans les transformations induites par le changement politique rapide de ces dernières années. Comprendre la violence qui s’est déclenchée depuis le 15 avril nécessite de revenir sur les défis et échecs de la transition, notamment quant à la représentation des périphéries, de montrer que ce conflit tire son origine des pratiques de gouvernance et de contre-insurrection héritées du régime du National Congress Party (1989-2019) et enfin que ce conflit dépasse une simple compétition entre généraux rivaux.

L’ambition de cette étude est de replacer les différents protagonistes de ces affrontements et de la transition dans les logiques sociales, politiques et économiques propres à ce pays charnière entre différents espaces des mondes arabes et africains^(x). Les soubresauts et la violence de la transition soudanaise ne sont compréhensibles qu’en faisant dialoguer trois processus : celui du changement politique issu du soulèvement populaire, la recomposition des acteurs de l’ancien régime et les dynamiques des guerres civiles soudanaises. Ces processus ont provoqué différents effets que cette étude détaillera : la compétition pour le contrôle de l’État, l’irruption de nouveaux acteurs issus des périphéries et la militarisation progressive de la transition.

I. Le gouvernement de transition : une compétition pour le contrôle de l’État et de l’économie

La séparation des pouvoirs entre forces armées et civils

Dès les débuts de la révolution, le 3 janvier 2019, est née la plateforme politique connue sous le nom de Forces of Freedom and Change (FFC). Les signataires de cette alliance sont le Sudanese Professional Union (SPA)^(x) qui prend un rôle central dans la mobilisation, les partis composant le National Consensus Forces (Parti communiste, HAG, divers partis Ba’ath et nasséristes), les partis politiques du Sudan Call^(x) (National Umma Party – NUP, le Sudanese Congress Party – SCP)^(x), des groupes armés rebelles regroupés dans le Sudanese Revolutionary Front (SPLM-N Agar, SLM-Minawi, Justice and Equality Movement, SLM –Transitionnal Council, Sudan Liberation Forces Alliance)^(x), l’Alliance unioniste^(x) et l’Alliance des forces civiles qui regroupe de nombreuses associations et organisations de la société civile. Néanmoins, en pratique, ce sont les comités révolutionnaires qui organisent les manifestations^(x) et le SPA qui tente de mettre en place la coordination nationale.

Lorsqu’al-Bashir est déposé par un coup d’État mené par l’armée, les services de sécurité et les RSF, le 11 avril, les FFC s’érigent comme l’interlocuteur civil privilégié pour conduire des négociations politiques. Les instigateurs du coup d’État n’avaient pas alors la volonté de lancer une véritable transition politique, mais d’opérer une réorganisation de la coalition autoritaire en se débarrassant d’une partie du NCP et éventuellement en limitant le pouvoir de la National Intelligence and Security Service (NISS)^(x). Néanmoins, la puissance du mouvement populaire, le massacre du sit-in, le 3 juin 2019^(x), qui relancera la mobilisation de la rue soudanaise, et la pression internationale forceront l’armée et les RSF à s’asseoir à la table des négociations et à trouver un accord avec les FFC en août 2019.

Le soulèvement populaire au Soudan

Le document constitutionnel d’août 2019 consacre un pouvoir dyarchique autour de deux institutions : le Conseil de souveraineté et le gouvernement. Le premier est dirigé par Abdal-Fattah al-Burhan, général de carrière issu des rangs de l’ancien régime, et secondé par Mohamed Hamdan Dagalo dit « Hemetti », commandant des RSF ; il est composé de onze membres, dont six civils. Le second, dirigé par Abdallah Hamdok, ancien secrétaire adjoint de la Commission économique pour l’Afrique, est composé de ministres choisis par le Premier ministre sur proposition de la coalition des FFC, à l’exception des ministres de l’Intérieur et de la Défense. La « formulation de l’agenda initial^(x) » est ambitieuse : mettre fin à l’isolement international du Soudan, signer des accords de paix avec les rébellions au Darfour, dans le Nil Bleu et au Sud Kordofan dans la première année, assainir les finances publiques et mettre fin à l’inflation, démanteler les intérêts de l’ancien régime et préparer des élections pluralistes pour 2023. Ainsi, les « institutions de transition » disposent de 39 mois pour remplir cet agenda. Le document constitutionnel, très précis sur les modalités de nomination des membres du gouvernement et du Conseil de souveraineté, n’organise pas formellement les compétences des institutions de transition. Il instaure de manière floue une dualité nouvelle du pouvoir fédéral, qui apparaît comme une rupture vis-à-vis de la présidentialisation extrême du régime précédent. Il reconduit dans un premier temps les lois concernant le pouvoir local et repousse la question de l’organisation institutionnelle des régions fédérées à une date indéterminée^(x). Les deux années suivantes sont marquées par une hypertrophie institutionnelle avec la multiplication d’organes transversaux consultatifs ou décisionnaires qui ont pour objectif de redonner de l’intelligibilité et de la cohérence aux nouvelles configurations de pouvoir.

En signant cet accord sans consultation d’une partie des forces révolutionnaires et en écartant de la négociation les groupes politiques armés et civils issus des périphéries du pays^(x), les FFC s’exposent à des critiques importantes autant sur la forme de l’accord que sur le fond. Le principe d’un accord de partage des pouvoirs donnant la part belle aux SAF et aux RSF est inacceptable pour plusieurs forces politiques. Parallèlement, la négociation n’a pas été transparente et n’a pas associé des acteurs nécessaires à la réussite de la transition : certains groupes représentant les périphéries.

Les problèmes de fond sont, eux, de trois ordres différents. Tout d’abord, l’accord qui a valeur de constitution de transition prévoit des institutions de partage de pouvoir, mais remet à plus tard le processus constituant et l’échéance des élections. Cette approche privilégiant la dévolution du pouvoir plutôt que sa légitimation transparaît également dans l’incapacité et l’absence de volonté du gouvernement de transition et des FFC de procéder à la nomination du Conseil législatif prévu dans le document constitutionnel. Ensuite, cet accord est flou sur de nombreux aspects des périmètres respectifs du gouvernement de transition et du Conseil de souveraineté. Ce flou bénéficie largement aux SAF et aux RSF qui gardent la main sur de nombreuses institutions. Enfin, le partage du pouvoir sans échéances électorales ou politiques entraîne deux conséquences sur le champ politique : une fragmentation avancée des partis et coalitions pour négocier des postes et le questionnement de la légitimité de ces acteurs.

Cet accord rompt l’unité des forces soutenant la révolution au moment même où un premier gouvernement civil est progressivement nommé en septembre 2019. La confiance est rompue avec les groupes armés du Sudanese Revolutionary Front qui sont renvoyés à des accords de paix ultérieurs et une partie des comités révolutionnaires et du SPA s’inquiètent de la place accordée aux militaires.

Le premier gouvernement de transition est composé d’un cabinet de technocrates dont les nominations sont négociées entre le Premier ministre et les FFC. Le choix est difficile et s’oriente souvent pour les ministres sur des acteurs bénéficiant d’une trajectoire internationalisée, notamment au sein des Nations unies, comme c’est le cas pour Abdallah Hamdok lui-même ou son ministre des Finances, Ibrahim Ahmed al-Badawi. Les cabinets sont, eux, constitués d’un mélange de jeunes militants politiques et associatifs de l’intérieur et des personnes (réfugiés, diasporas) revenant au Soudan à la faveur de la révolution (militants exilés ou techniciens n’ayant pas ou peu vécu au Soudan)^(x).

Les comités de démantèlement de l’ancien régime et la résistance des réseaux NCP

Le gouvernement de transition, issu de la révolution, et sous la surveillance étroite de l’armée, a entamé un processus de démantèlement de l’ancien pouvoir en accord avec l’article 8 du document constitutionnel. Il s’agit de mettre fin à la mainmise du NCP sur l’État, d’affaiblir la puissance économique de ce parti et des réseaux du mouvement islamique soudanais et de combattre les effets du Tamkin. Le Tamkin est une politique active depuis les années 1990 qui vise à donner du pouvoir et à renforcer l’emprise des militants sur l’État et l’appareil économique^(x). Après avoir été licenciées massivement dans la fonction publique pendant les années 1990, les personnes loyales au National Islamic Front (devenu plus tard le NCP) sont intégrées dans l’État et connaissent des ascensions en dehors du cadre normal d’évolution des carrières. Les entreprises publiques connaissent un sort similaire et sont privatisées au profit d’hommes d’affaires issus des rangs islamistes. Cette politique qui favorise les personnes loyales d’abord au « projet civilisationnel » islamiste pendant les années 1990 et plus tard au NCP dans l’administration et l’économie a considérablement renforcé l’assise de ce dernier et accentué l’imbrication entre l’administration publique, le parti et les services de sécurité (qui sont eux-mêmes des acteurs économiques de premier plan).

L’objectif de démantèlement de l’ancien régime est ainsi de casser cette emprise politique du NCP et plus largement des réseaux issus de l’islam politique sur l’appareil d’État. Ainsi, les civils ont conscience que la transition politique ne peut s’effectuer que si elle est accompagnée d’une reprise en main de l’administration et de l’économie^(x). Le 29 novembre 2019, après une réunion conflictuelle rassemblant le gouvernement civil et le Conseil de souveraineté, une loi est promulguée organisant le démantèlement de l’ancien régime. Elle ordonne la dissolution du NCP et la confiscation de ses biens, l’inéligibilité pour 10 ans des anciens membres de ce parti et la nomination d’un comité pour superviser le processus de démantèlement. Ce comité, connu sous le nom d’Empowerment Removal Committee (ERC)^(x), sera nommé en décembre 2019. Nous nous arrêterons plus particulièrement sur son travail, car il incarne dans ses missions et sa composition deux traits saillants des enjeux et difficultés de la transition : la compétition pour le contrôle de l’État et la pénétration des acteurs armés dans les organes de transition^(x).

Le comité est dans un premier temps présidé par le lieutenant-général Yasser el-Atta^(x), membre pour la composante militaire du Conseil de souveraineté, assisté par un membre civil de ce conseil, Mohamed al-Faki Suleiman^(x). Il est composé de 18 membres représentant différents ministères (Défense, Finances, Intérieur, Justice, Affaires fédérales), des services de sécurité, des RSF et de cinq membres influents des FFC (Wajdih Saleh, Ahmed al-Rabee, Babiker Faisal, Taha Osman, Salah Mana). Le comité prend ses décisions à la majorité simple des membres présents avec un quorum fixé aux deux tiers. D’après la loi de démantèlement du 29 novembre 2019, le comité a l’autorité pour : dissoudre des associations et entreprises, licencier des fonctionnaires ayant obtenu leur poste via le tamkin, demander des documents officiels aux différentes institutions de l’État, saisir ou geler les comptes et les biens d’institutions, organisations et personnes obtenus dans le cadre du tamkin ou par corruption.

La place occupée par l’armée – qui a la main sur les nominations au sein du ministère de la Défense et de l’Intérieur ainsi que sur les services de sécurité – est certes minoritaire mais loin d’être négligeable^(x). La présence des RSF et des SAF au sein de ce comité limite de fait l’ambition de démantèlement au NCP à une partie des réseaux dits « islamistes » ou keyzan^(x). L’armée, pourtant intimement liée depuis le coup d’État de 1989 au NCP – rappelons qu’al-Bashir, militaire de carrière, a été président du NCP –, se retrouve ainsi hors de portée de ces comités. Le document constitutionnel et la séparation des pouvoirs qui en découle, permettent à l’armée comme aux RSF d’affirmer qu’elles sont des institutions non infiltrées par le NCP. Par cette manœuvre et en se plaçant au sein des organes de transition en position dominante, ces groupes se soustraient à l’œuvre de démantèlement et surtout de recouvrement économique. Les intérêts du complexe militaro-industriel ainsi que le produit de l’exploitation à outrance des ressources économiques des périphéries telles que l’or sont protégés des saisies et du droit d’inventaire. Le porte-parole du comité Salah Manna sera lui-même brièvement arrêté à la suite de déclarations portant sur une entreprise de l’armée^(x), celle-ci montrant de manière très claire par ce geste le périmètre réel du comité^(x).

Le comité principal est soutenu dans son travail par 3 sous-comités spécialisés (sur la Banque nationale du Soudan, le NCP, et des individus ou groupes liés au NCP) et par 24 sous-comités régionaux chargés de rassembler les informations à travers le pays. La nomination de l’ERC s’est accompagnée de la prévision de formation d’un comité d’appel composé de deux membres du Conseil de souveraineté, le général de division Ibrahim Jaber (président) et de Rajaa Nikola (vice-présidente), du ministre de la Justice Nasdeldin Abdelbari et de deux membres des FFC : Siddig Youssif et Amina Mahmoud Sheen^(x). Néanmoins, le décret mettant en place et définissant les pouvoirs de ce comité d’appel n’a pas été validé par le Conseil de souveraineté malgré les demandes insistantes de l’ERC. Cette absence de possibilité d’appel tant sur le plan administratif que judiciaire a été utilisée contre le travail de l’ERC en présentant celui-ci comme ne respectant pas les règles et procédures juridiques^(x).

Le travail de ce comité a été très populaire jusqu’au coup d’État. De nombreux témoignages et preuves ont été présentés sur la télévision publique et sur les réseaux sociaux du comité. Cette transparence nouvelle et la capacité d’investigation de l’ERC ont entraîné de nombreuses résistances et critiques de la part des membres de l’ancien régime^(x). En 2021, ces critiques se sont faites de plus en plus pressantes et ont été relayées par un certain nombre d’acteurs civils et militaires se sentant menacés par l’ampleur des investigations. Elles provoqueront la démission du président du comité, le général Jaber. En avril 2021, le comité déclarait avoir saisi 50 entreprises et 60 associations, 420 000 hectares de terres agricoles et 1 million de mètres carrés de propriétés résidentielles^(x). Il a remis 1 milliard de dollars au ministère de la Justice et un peu plus de 400 millions de dollars au ministère des Affaires religieuses. Certaines des organisations dissoutes, telle l’Organisation de la Da’wa islamique, sont d’une importance cruciale pour le mouvement islamique soudanais et son financement. Les membres du bureau de la Banque centrale ont aussi été démis de leurs fonctions. Environ 7 000 fonctionnaires ont été remerciés durant cette période et, dès les premiers mois, le comité s’est attaqué à des secteurs perçus comme étant particulièrement loyaux à l’ancien régime : 109 ambassadeurs et diplomates au sein du ministère des Affaires étrangères (février 2020), 151 juges, 23 procureurs (août 2020)^(x), le Chief Justice et l’attorney général (février 2020) sont expulsés de la fonction publique.

Le flou juridique encadrant les procédures d’appel a donné lieu à une véritable confrontation entre l’appareil judiciaire – un fief de cadres du NCP – et le comité. En janvier 2021, le ministère de la Justice décide de revoir le système d’appel et de créer une nouvelle cour de justice composée de trois juges de la Cour suprême^(x). Cette volonté de créer une procédure d’appel lisible et autonome du gouvernement vise, sur le papier, à donner des garanties juridiques aux actions du comité et à dépolitiser son action. Cette décision entraîne un bras de fer entre l’appareil judiciaire qui s’accentue après la démission de la Chief of Justice Nemat Abdullah Kheir, nommée au début de la transition. Le 25 septembre 2021, l’ERC annonce le licenciement de 399 fonctionnaires, dont 10 juges et 7 magistrats de la Cour suprême et des procureurs. La chambre d’appel réagit rapidement et annule la décision du comité et en profite pour annuler dix autres décisions portant sur des cas similaires en s’appuyant sur des points de procédure ou en soutenant que le comité n’a pas l’autorité nécessaire (contrairement à ce qui est prévu par la loi de novembre 2019).

Plusieurs points saillants émergent de l’expérience des comités de démantèlement dans la période de transition au Soudan. Le point central est que l’ensemble des acteurs perçoivent la question de la prise de contrôle de l’État comme essentielle dans la capacité à construire ou garder le pouvoir. Les forces civiles ont enclenché une dynamique de purge politico-économique pour affaiblir les bases du pouvoir du NCP. Les réseaux plus ou moins structurés issus de l’ancien régime ont essayé de résister ou de ralentir les travaux de l’ERC^(x). Les SAF et RSF ont réussi à ne pas être des cibles prioritaires au début et ont ensuite tenté, avec un certain succès, de saper le travail du comité. Celui-ci, dépendant à la fois de la police (contrôlée par les SAF) et des juges, n’a pu entamer un travail systématique et rapide qui aurait pu se montrer efficace^(x). La question de la prise de l’État ne se résume pas à la présence effective de telle ou telle force au gouvernement ou à la table des négociations. Il s’agit de s’assurer de la loyauté de l’administration à tous les échelons pour éviter les résistances internes, la permanence d’enclaves autoritaires^(x), et de s’assurer également des ressources économiques qu’amène le contrôle des institutions^(x). L’incapacité des forces civiles à s’assurer du contrôle de la police et de la justice a grandement entravé la capacité du gouvernement civil à mener des purges et donc à affaiblir les résistances administratives à la transition politique.

Peu de temps avant le coup d’État d’octobre 2021 et dans le cadre d’une confrontation exacerbée avec les forces civiles, les SAF ont retiré la protection des différents bâtiments de l’ERC. Celui du Darfour a d’ailleurs été attaqué et pillé quelques heures après le retrait de ces forces. Les SAF, qui percevaient l’ERC comme une institution emblématique de la transition civile échappant de plus en plus à leur contrôle, l’ont attaqué de plus en plus frontalement. Dès le lendemain du coup d’octobre 2021, le comité a été dissous et ses décisions ont été annulées.

Encadré 1

Chronologie des principaux événements de la révolution soudanaise

19 décembre 2018 : Début des manifestations

1er janvier 2019 : Création des Forces de la liberté et du changement

22 février : Déclenchement de l’état d’urgence et remplacement des ministres et gouverneurs par des militaires

3 avril : Début du sit-in devant le siège des forces armées (al-Qiyada)

11 avril : Omar al-Beshir est destitué par l’armée et les Forces de soutien rapide (RSF) et remplacé par un Conseil militaire de transition (CMT)

3 juin : Dispersion sanglante du sit-in (200 morts) par le CMT

4 août : Signature du document constitutionnel prévoyant un partage des pouvoirs entre civils et militaires durant une période de 39 mois

Septembre 2019 : Nomination du gouvernement sous la direction d’Abdallah Hamdok

3 octobre 2020 : Signature des accords de paix de Juba avec trois des principaux groupes rebelles du Darfour et du Nil Bleu

Janvier 2021 : Nomination du gouvernement Hamdok II en accord avec les accords de Juba

25 octobre 2021 : Coup d’État militaire contre le gouvernement de transition

21 novembre 2021 : Abdallah Hamdok redevient Premier ministre à la suite de la signature d’un accord avec les forces armées

2 janvier 2022 : Démission d’Abdallah Hamdok après la répression sanglante des manifestations et du refus des FFC d’entériner le coup d’État d’octobre 2021

5 décembre 2022 : Signature d’un accord-cadre entre FFC, RSF et SAF prévoyant le transfert du pouvoir à un gouvernement civil

15 avril 2023 : Début des combats entre SAF et RSF essentiellement à Khartoum et au Darfour

Le coup d’État d’octobre 2021 et le retour progressif de cadres du NCP

Le coup d’État intervient alors qu’une logique de fractionnement est à l’œuvre au sein des forces civiles et révolutionnaires. Les tensions parmi les FFC ont entraîné la scission de cette plateforme en deux : les FFC-1 qui soutiennent le gouvernement civil et les FFC-2 représentant essentiellement des groupes armés qui s’estiment exclus du processus de transition^(x). Ces derniers se rapprochent progressivement des forces armées et organisent un sit-in pour demander le départ du gouvernement Hamdok^(x). Il n’est pas nécessaire ici de revenir en détail sur l’enchaînement des événements et la montée des tensions. En effet, les jeux de concurrence, d’opportunité politique et de retournement d’alliance sont une constante des situations de fluidité propres aux périodes de crise politique^(x). Cette fluidité politique s’ajoute à des caractéristiques antérieures de l’espace politique soudanais qui place la capacité à faire des coups politiques et à créer des alliances (temporaires ou longues) comme des éléments centraux des règles du jeu politique^(x). La tension entre le gouvernement civil et l’armée s’est cristallisée autour de deux questions. Le premier problème concerne le transfert de la présidence du Conseil de souveraineté à un civil. Militaires et FFC ont une interprétation différente des accords et n’arrivent pas à s’entendre sur une date, et le général Al-Burhan refuse catégoriquement de céder son siège. Le second point de discorde concerne le contrôle des entreprises dirigées par les militaires que les civils souhaitent transférer sous la tutelle du ministère des Finances. Malgré des manifestations de soutien au gouvernement civil qui rassembleront des centaines de milliers de Soudanais en octobre (et qui contrebalancent la mobilisation plus faible des FFC-2 sur le sit-in), les SAF et les RSF prennent le pouvoir le 25 octobre. Ce coup d’État était largement attendu par les dirigeants des FFC-1. Le général al-Burhan avait directement menacé Hamdok et plusieurs ministres lors d’une réunion au mois de septembre^(x). Les dirigeants des FFC-1 ont alors le sentiment qu’ils ne peuvent plus faire de nouveaux compromis avec les militaires sans se couper de leur base révolutionnaire et que céder sur ces sujets entérinerait une domination de l’armée. La résistance au coup d’État est extrêmement importante. Khartoum et de nombreuses villes se couvrent de barricades et les grèves se multiplient. La répression est brutale mais n’arrive pas à ramener le contrôle de la junte militaire. Les manifestations hebdomadaires et les grèves ont perturbé l’exercice du pouvoir et ont contraint les SAF à revenir à la table des négociations un an après le coup.

L’élément qui nous paraît essentiel ici, au-delà de l’aspect évident de l’arrêt du processus de transition et la mobilisation massive de la rue soudanaise, est de nouveau l’enjeu du contrôle de l’appareil d’État. Très rapidement, les militaires réintègrent dans la fonction publique les fonctionnaires issus du NCP. Les personnes nommées pendant la transition sont remerciées^(x) dans les jours ou les semaines qui suivent le coup et sont souvent remplacées par leurs prédécesseurs. Les poursuites sont abandonnées dans de nombreux cas, à l’exception des personnalités les plus connues. À bas bruit, les réseaux liés au NCP font leur retour dans l’État au service de l’armée^(x). Les keyzan et cadres du NCP réfugiés à l’étranger (en Turquie ou en Égypte en fonction de leurs allégeances) reçoivent l’ordre express^(x) du parti dissous de rentrer au pays avec la garantie qu’ils ne seront pas inquiétés à la descente de l’avion. L’organisation de la Da’wa islamique est ranimée et remaniée pour laisser la place à des cadres du parti^(x). La junte militaire a besoin d’administrateurs pour relancer la machine d’État^(x) qui est en difficulté depuis le coup d’État. En effet, l’armée en tant qu’institution n’était pas un acteur central dans l’administration de l’ancien régime. Elle a donc besoin de s’appuyer sur les cadres du NCP qui ont fui le pays ou qui ont été licenciés lors des purges. Ce retour entraîne néanmoins des frictions importantes.

Le mouvement islamique n’est pas unifié et des réseaux parfois concurrents et plus ou moins distincts sont à l’œuvre entre ceux qui soutiennent la junte de manière active à l’intérieur de l’État et ceux qui restent à l’extérieur tout en soutenant la reprise en main militaire^(x). Certains segments du NCP ont par ailleurs essayé de mener des coups d’État et de faire dérailler le processus de transition à plusieurs reprises avant d’appuyer le commandement des SAF^(x). Le haut commandement de l’armée est alors sur une ligne difficile à tenir. D’un côté, l’armée a besoin de cadres compétents pour diriger le pays et n’a jamais coupé ses liens avec une partie du NCP et du mouvement islamique soudanais ; et de l’autre, elle a participé en 2019 à la dissolution du NCP et du NISS (service de sécurité) à son propre bénéfice et ne peut donner l’impression de remettre le NCP au pouvoir. Néanmoins, face à la résistance populaire au coup d’État d’octobre 2021, l’armée est contrainte de trouver des alliés et s’appuie de plus en plus ouvertement sur des anciens du NCP.

Ce retour et cette alliance sont toutefois délicats et ne peuvent se faire avec l’ensemble du mouvement islamique soudanais pour ne pas froisser les parrains régionaux des SAF et plus particulièrement l’Égypte. Le retour d’Égypte de Mohamed Tahir Ayala, dernier Premier ministre de Bashir, peu de temps après le coup d’État peut d’ailleurs être lu au travers de ce prisme. La tension véritable se déploie plutôt entre le général Hemetti et les réseaux issus de l’ancien régime. Plusieurs face-à-face tendus ont eu lieu entre Ali Karti^(x), qui fait office de leader du NCP dissous, et le leader des RSF, qui voit d’un mauvais œil le retour dans les arcanes de l’appareil d’État des anciens administrateurs et politiciens NCP^(x). En effet ce retour limite les marges de manœuvre du leader des RSF qui est perçu comme un danger par les ex-NCP. En avril 2023, peu de temps après l’éclatement des combats entre RSF et SAF, les dirigeants du NCP détenus à la prison de Kober s’échappent et certains comme Ahmed Haroun appellent à soutenir l’armée comme d’autres cadres du NCP^(x).

II. La paix ennemie de la transition ? Les power-sharing deal en compétition

La marginalisation des périphéries dans le processus politique

L’erreur originelle d’une partie des révolutionnaires se situe dans leur manière de traiter les différentes régions du pays. Les groupes armés ou civils sont rapidement mis de côté au sein des FFC dans la première partie de la révolution (décembre 2018 – août 2019). L’équipe de négociateurs ne comporte aucun membre du Sudanese Revolutionary Front qui voit ses exigences retirées sans préavis de la dernière mouture du document constitutionnel et renvoyées à des pourparlers de paix séparés. Les principaux leaders des Sudanese Revolutionary Front ont exprimé leur frustration de voir les questions relatives à la paix et à une représentation plus égale dans les institutions du pays reléguées au second plan^(x) et le document signé par des représentants des FFC alors que des discussions entre eux étaient en cours à Addis-Abeba sur, notamment, une négociation commune avec l’armée^(x).

Ce tour de passe-passe des négociateurs reste un précédent qui structure les relations entre groupes armés et civils des FFC. L’accord est par ailleurs rejeté par d’autres organisations membres ou non des FFC comme le Parti communiste, le Sudanese Journalists Network et la Coordination générale des déplacés du Darfour. En fait, la défiance entre les partis politiques essentiellement issus du centre du pays et dirigés par des politiciens de Khartoum et le Sudanese Revolutionary Front commence dès juin 2019 lors de discussions sur le processus de prise de décision à l’intérieur des FFC^(x). Jusque-là, le fonctionnement était fondé sur deux représentants par plateforme politique signataire accordant un avantage très important aux partis politiques. Les membres du Sudanese Revolutionary Front qui revendiquent une légitimité historique dans l’affaiblissement du régime par la lutte armée réclament alors une révision de l’organisation des FFC et s’opposent aux autres groupes qui se veulent la représentation d’un mouvement civil et pacifique, venu à bout d’Omar al-Bashir. La nouvelle organisation des FFC sera entérinée en novembre 2019, seulement après la nomination d’un gouvernement civil, et donnera une représentation politique au sein du Comité central élargie à la SPA (5 membres), au Sudan Call (6 membres), au NCF (5 membres), à l’Alliance unioniste (3 membres) et à l’Alliance des forces civiles (3 membres)^(x). La représentation des Sudanese Revolutionary Front n’est pas enregistrée et leur participation au conseil central des FFC est suspendue.

En réalité, l’incompréhension est partagée. De nombreux leaders politiques ne considèrent pas que les groupes armés aient participé à la révolution depuis leurs refuges libyens ou sud-soudanais^(x). Ceux-ci ne rentrent pas non plus dans les efforts de cadrage des FFC d’une révolution civile et pacifique. D’un autre côté, les groupes armés ont mis du temps à comprendre la profondeur de la contestation, y compris dans les zones dont ils se revendiquent les représentants. Leur légitimité historique d’opposants dans plusieurs régions (Darfour, Sud Kordofan et Nil Bleu) en fait néanmoins des acteurs incontournables de la réussite du mouvement révolutionnaire. Une image symbolise cette fracture entre centre et périphérie dans le mouvement révolutionnaire. Lors du sit-in qui commence en avril 2019 et est dispersé dans le sang le 3 juin, l’arrivée de trains de révolutionnaires venant d’Atbara, à quelques heures au nord de Khartoum, provoquera une émulation collective gigantesque autour d’une imagerie révolutionnaire qui emprunte au passé pour exprimer le caractère historique du présent. L’arrivée des cars de révolutionnaires en provenance du Darfour est bien terne en comparaison. La construction des stands de militants darfuris sur le sit-in décrivant la brutalité d’une guerre invisibilisée à Khartoum et largement sous-traitée à des acteurs miliciens reçoit un accueil mitigé de la part des « révolutionnaires » issus du centre du pays qui souhaitent défendre l’unité dans la révolution. Le slogan « tout le pays est Darfour » à la suite de l’accusation caricaturale, portée par l’ancien régime contre des étudiants darfuris, de provoquer les manifestations n’a pas été suivi d’une action concrète des partis d’opposition de fusionner les revendications de changement de régime avec celles des mouvements politiques et armés, issus des régions marginalisées (Darfour, Kordofan du Sud, Nil Bleu et Est). Cet écart de perception est aussi visible dans l’héroïsation des martyrs tombés dans les affrontements avec la police ou lors de la dispersion du sit-in et la relative invisibilisation de la répression et de la violence subies par les révolutionnaires sur les multiples sit-in du Darfour. Pourtant, c’est bien cette région qui connaît le plus grand nombre de morts durant la révolution. La valeur différentielle de la mort des protagonistes, que nous avons décrite ailleurs^(x), vient, d’un côté, de processus historiques de marginalisation et de discrimination hérités de la période coloniale^(x) et, de l’autre, du non killing pact^(x) entre élites qui perd largement de sa valeur durant la révolution.

La rupture de la confiance interne aux FFC et la signature du document constitutionnel brisent un cycle de rapprochement entamé en 2014 avec la signature du Sudan Call^(x), qui rassemblait à ses débuts la majorité des opposants armés ou civils soudanais : National Consensus Forces (Parti communiste, Haqq, plusieurs partis Ba’ath, nasséristes), le National Umma Party, Civil Society Initiative et le Sudan Revolutionary Front (Justice and Equality Movement, SPLM-N, SLA-MM, Beja Congress, SPLM-N)^(x). La paix étant renvoyée à un processus différent et ultérieur, la cohérence des FFC commence à battre de l’aile. L’accord de partage du pouvoir mis en place par le document constitutionnel permet à l’armée et aux RSF de garder une part importante du pouvoir, ce qui entraîne la défiance et le rejet des termes de la transition par les deux plus importants groupes rebelles du pays : le SPLM-N, dirigé par El-Hilu, qui contrôle les monts Nouba et bénéficie d’une organisation politique structurée et cohérente, et le SLA-Nur, dirigé par Abdelwahid Nur, qui, malgré les nombreuses scissions, continue de contrôler une partie du Jebel Marra et jouit d’un soutien conséquent dans les camps de réfugiés et auprès d’une partie importante de la population originaire du Darfour. Ces deux groupes sont les deux seuls qui ont encore une présence militaire importante à l’intérieur des frontières du Soudan en 2019 et qui ont résisté aux différentes offensives des RSF durant les campagnes militaires entre 2013 et 2018. Ils ne souhaitent pas négocier tant que l’emprise des militaires et de réseaux NCP n’aura pas été démantelée. Les principaux autres groupes comme les Justice and Equality Movement, SLM-Minawi, Sudan Liberation Forces Alliance, SLM-Transitional Council sont essentiellement présents en Libye depuis les défaites successives et officient majoritairement comme mercenaires pour le maréchal Haftar (à l’exception du Justice and Equality Movement qui a combattu pour le gouvernement de Tripoli)^(x).

L’injonction à signer la paix prévue par le document constitutionnel, selon un processus distinct du processus politique civil, a ouvert une fenêtre d’opportunité aux acteurs de l’ancien régime pour revenir au centre d’un jeu qu’ils n’avaient pas quitté. Le commandant des RSF, Hemetti, a été un acteur clef pour l’organisation des négociations avec les groupes armés du Darfour qui commencent en septembre 2019 à Juba sous la médiation du Soudan du Sud^(x).

Le Juba Peace Agreement : la légitimité de la lutte armée dans la révolution ?

Le Juba Peace Agreement (JPA) est finalisé en août 2020 et signé officiellement le 3 octobre 2020^(x), après un an de négociations entre différents acteurs armés et le gouvernement de transition. Il comporte cinq volets (tracks) négociés séparément par des acteurs régionaux : Darfour, Est, Deux-régions (Nil Bleu et Kordofan), Centre et Nord. Nous reviendrons brièvement sur les principaux aspects du JPA avant d’en analyser les effets sur la transition politique et sur le réalignement des acteurs.

Le JPA est un accord de paix dit « complet » qui vise à corriger l’inégalité de pouvoir et de richesse entre le centre du pays et les périphéries. L’accord regroupe les trois types de partage de pouvoir utilisés dans les accords de paix : politique, territorial et militaire^(x). Il propose un meilleur partage des richesses en prévoyant qu’une partie des taxes provenant des ressources extraites dans les régions (pétrole et mines) soit attribuée directement aux gouvernements régionaux et que 750 millions de dollars soient transférés au Darfour annuellement pour une durée de 10 ans, à titre de compensation pour les dommages de guerre. Il vise aussi à travailler sur les causes et les effets des guerres en prévoyant une réforme agraire, en organisant le retour des réfugiés et en favorisant l’établissement d’une justice transitionnelle. Une grande partie des arrangements concerne l’aspect sécuritaire. L’accord prévoit l’intégration des forces rebelles dans l’armée, l’établissement de comités de surveillance et de suivi ainsi que la création d’une force commune (RSF, SAF et ex-rebelles) au Darfour. L’accord stipule que l’État sera fédéral et que les États fédérés pourront lever certaines taxes^(x).

Au niveau de la répartition des pouvoirs, chaque volet de l’accord prévoit une répartition au sein de chaque région en pourcentage pour les mouvements signataires. Au niveau national les signataires obtiennent trois sièges au Conseil de souveraineté (Malik Agar pour le SPLM-N ; El Hadi Idriss pour le SLM-Transitional Council et leader du Sudanese Revolutionary Front ; Tahir Hajar pour la Sudan Liberation Forces Alliance), 25 % des postes au sein du gouvernement et 30 % des sièges de la future assemblée consultative qui ne verra jamais le jour. Au titre de l’accord, six ministres seront nommés en février, dont Jibril Ibrahim du Justice and Equality Movement au ministère des Finances. D’autres leaders de groupes armés sont nommés à des postes stratégiques : Minni Minawi (SLM-Minawi) à la tête de l’État du Darfour ; Khamis Abdallah Abkar (Sudanese Alliance) gouverneur du Darfour de l’Ouest ; Abdul-Rahman Nimir (SLM-Transitional Council) gouverneur du Nord Darfour^(x).

Plusieurs problèmes, de différentes natures, ont été soulevés dès la signature de cet accord^(x).

Le premier problème a trait au financement de l’accord qui prévoit un programme de désarmement, démobilisation et réintégration (DDR) et des transferts monétaires substantiels alors que le Soudan est au milieu d’une crise économique d’ampleur et que l’État central a les plus grandes difficultés à payer les salaires des fonctionnaires. L’accord table sur une aide de la communauté internationale mais, dans la mesure où celle-ci ne s’est pas engagée dans les négociations ni sur une aide, celle-ci demeure largement hypothétique. Les clauses économiques, dont le transfert des compensations annuelles, n’ont ainsi jamais débuté du fait de l’état extrêmement dégradé des finances publiques.

Le second problème majeur est le refus de signer cet accord ou de négocier de la part des deux groupes les plus puissants militairement (avant la transition) et politiquement : le SPLM-N El Hilu et le SLA-Nur^(x).

L’absence de ces deux groupes jette une ombre et pose la question de la représentativité qui est le troisième problème de cet accord. En effet, celui-ci donne une place majeure à des groupes faibles au moment de la signature. Le caractère dit « complet » mais non inclusif du traité permet à ces groupes de s’ériger en représentants légitimes de leurs régions en excluant notamment les leaders et organisations de réfugiés et déplacés, des groupes politiques et des acteurs civils.

Le quatrième problème provient de la clause de suprématie qui place le JPA au-dessus du document constitutionnel dans la hiérarchie des normes^(x). Le document constitutionnel sera d’ailleurs modifié pour ne pas contrevenir au JPA. Cet aspect à des conséquences politiques très sensibles puisqu’il entérine une légitimité concurrente à la légitimité civile issue de la révolution et, de fait, définit des sujets qui ne pourront être touchés par le gouvernement durant la période de la transition. De même, l’accord prévoit qu’un certain nombre des dispositions seront reprises dans la future constitution du pays.

Le dernier problème induit par le JPA est l’établissement d’un fédéralisme asymétrique. En effet, les dispositions de chaque volet sur le degré d’autonomie et les pouvoirs des régions ne sont pas toujours similaires. Cette asymétrie est le reflet de négociations menées en parallèle pour chaque région et qui traduisent les positions des acteurs impliqués. Elle a ouvert la voie à des contestations venant d’autres régions et d’autres acteurs qui n’étaient pas représentés durant les négociations et qui ont considéré avoir été lésés par rapport aux signataires des zones en guerre : le Darfour, le Nil Bleu et le Sud Kordofan.

Cela implique deux conséquences politiques. La première est l’augmentation substantielle de la représentation des périphéries dans la transition, notamment du Darfour^(x). Cet élément perturbe les jeux politiques routiniers qui ont été qualifiés un peu rapidement de political marketplace^(x), uniquement fondé sur des transactions et un système de captation des ressources. Cette approche économiciste du politique ne permet pas de comprendre les logiques sociales^(x), les trajectoires politiques, les sens donnés par les acteurs, à l’œuvre derrière les dynamiques politiques plus générales^(x). Néanmoins, la dynamique de conquête de postes qui permettent d’extraire des ressources matérielles (mais aussi symboliques) est un enjeu fort des négociations et de la transition. La présence d’acteurs comme Hemetti ou des groupes rebelles au centre du pouvoir à Khartoum est une nouveauté et un changement important dans l’espace du pouvoir soudanais, jusque-là dominé par des élites arabes riveraines^(x). Les circuits d’accumulation de pouvoir ne se situent ainsi plus seulement au centre, au sein d’anciennes familles issues du pacte colonial. La prise de pouvoir de plus en plus importante d’Hemetti et la place centrale de certains leaders de groupes armés marquent l’entrée d’une nouvelle trajectoire dans l’accession au pouvoir : celle des politico-militaires que connaissent d’autres pays de la région comme le Tchad^(x).

La seconde est la volonté des partis politiques menant les FFC d’entrer au gouvernement puisque le JPA entérine la fin du modèle technocratique par la nomination de membres des mouvements rebelles. Le terrain de compétition politique devient alors le gouvernement lui-même avec trois des principaux acteurs de la transition qui se partagent le pouvoir : l’armée, les FFC et les anciens rebelles, chaque groupe étant lui-même sujet à des forces centrifuges.

Cette inflexion de la transition permet donc une meilleure représentation des périphéries du pays mais affaiblit le pouvoir des civils au sein des institutions de transition. Ceci est d’autant plus frappant que les groupes rebelles se sont tendanciellement rapprochés d’Hemetti, dans un premier temps, et de l’armée, dans un second. En effet, certains acteurs comme Minni Minawi, leader du SLM-Minawi, qui sont en conflit avec les FFC depuis le document constitutionnel, jugent que les civils sont incapables d’exclure l’armée du pouvoir et que, par conséquent, l’armée est le véritable garant du JPA et le véritable centre du pouvoir^(x). Le Justice and Equality Movement de Jibril Ibrahim renoue avec son orientation islamiste (malgré la présence d’une branche importante qui n’est pas issue de cette histoire politique dans le groupe représenté par Ahmed Tugod)^(x) et essaye de créer un parti politique qui pourrait attirer des membres du mouvement islamique soudanais. De même, certains groupes se rapprochent d’Hemetti, perçu par eux au Darfour comme un concurrent ou un ennemi, mais à Khartoum comme un allié de circonstance face aux anciennes élites. D’autant plus que le commandant des RSF n’est pas suspect de sympathie pour les soutiens de l’ancien régime. Ces dynamiques multidimensionnelles placent les civils au Conseil de souveraineté en minorité sur certains sujets et affaiblissent leur pouvoir sur certaines administrations. Les groupes rebelles essayent, eux, de garder les avantages politiques garantis par les accords de Juba et se rapprochent des acteurs qu’ils jugent les mieux à même de le faire. Ces accords fondés sur le marchandage politique^(x) et la coexistence n’empêchent pas les conflits de reprendre, comme cela a été le cas au Darfour par le passé et dans d’autres contextes similaires^(x). Au contraire, ces accords favorisent des formes de fragmentation et de factionnalisme au sein des groupes rebelles^(x).

Les difficultés de mise en place des accords de Juba concomitamment avec un processus incomplet et non inclusif de séparation des pouvoirs ont créé les conditions d’une fragmentation politique et de la reprise en main de la transition par les SAF et les RSF.

Éclatement des FFC et du Sudanese Revolutionary Front et réalignement politique des acteurs armés

Ainsi, contrairement à ce qu’espéraient de nombreux protagonistes de la transition, l’assimilation réciproque des élites^(x) civiles du centre et des représentants des groupes armés menant à un renforcement des forces hostiles à la mainmise de l’armée n’a pas eu lieu. En réalité, les deux types de groupes aux légitimités différentes et aux bases sociales distinctes ont subi tous les deux un processus similaire de fragmentation induit par la nature des accords de pouvoir et une perméabilité aux aspirations révolutionnaires de leurs bases sociales.

Revenons d’abord sur cette dynamique de fragmentation ou de factionnalisation. Dans le cas des FFC, des tensions politiques émergent très rapidement sur la question de la participation de l’armée à la transition et sur les réformes économiques d’inspiration libérale pilotées par le ministre des Finances Ibrahim al-Badawi, un ancien économiste de la Banque mondiale. Le Parti communiste, une partie des comités de résistance et certaines branches du SPA sont parmi les plus critiques. Le Parti communiste se retire des FFC en novembre 2020 et le National Umma Party indique qu’il « gèle » sa participation à la plateforme politique. En mai 2020, le SPA, un des membres fondateurs des FFC, organise des élections internes qui amènent une nouvelle génération plus radicale à la tête du syndicat. Or les perdants, qui siègent au conseil central des FFC, rejettent les résultats du vote et, soutenus par la majorité des partis politiques, continuent d’assumer la représentation du SPA au sein des FFC malgré leur défaite électorale^(x). Cet épisode marque les imaginaires des forces révolutionnaires quant à la volonté réelle de ces partis de jouer un jeu transparent et démocratique. Parallèlement, les comités révolutionnaires issus de la révolution continuent à se structurer dans de nombreux quartiers et villes du Soudan et appellent régulièrement à manifester à la fois pour soutenir la composante civile et pour lui rappeler qu’elle ne doit pas se compromettre avec les forces armées.

Dans le bouillonnement révolutionnaire des années 2019-2021, de nombreuses initiatives politiques sont prises, des partis politiques voient le jour ou sont revitalisés. Certains entrepreneurs politiques ou groupes visent à se positionner en vue des élections et des négociations permanentes qui permettent de récupérer des postes. D’autres partis sont des créations d’anciens affidés du pouvoir qui tentent d’affaiblir ou de concurrencer les composantes révolutionnaires en essayant de faire oublier leur passé trouble. Le cas de Sayyid Tirik qui, allié à Musa Mohamed Ahmed et Ali Abu Amna, crée le Haut Conseil des Nazarat Bejas (avec seulement un des sept nazir Beja), illustre parfaitement ces tentatives de repositionnement de notables régionaux et de leur pouvoir de nuisance^(x). La fragmentation et la compétition politique sont consubstantielles aux accords de partage de pouvoir, mais sont aggravées dans le cas soudanais par la multiplicité des centres de décision et la faible institutionnalisation de chacun de ces lieux de pouvoir. Ainsi, en sus des FFC et du gouvernement, les premiers créent avec les militaires, en décembre 2020, le Council of the Governing Partner incluant le Premier ministre, les dirigeants des FFC et de l’armée, et doté d’un pouvoir de supervision sur l’exécutif^(x). L’objectif est alors d’exercer un contrôle politique sur le gouvernement technocratique de Hamdok tout en gardant la main si le pouvoir des FFC était dilué dans la nomination d’un conseil législatif.

Du côté du Sudanese Revolutionary Front, qui regroupe plusieurs mouvements rebelles, et des acteurs armés, la dynamique de fragmentation est une dynamique ancienne puisque de nombreux groupes sont issus des scissions du SLA d’Abdelwahid Nur (créé en 2003) et du SPLM-N (qui prend la suite du SPLM au Kordofan et au Nil Bleu après la sécession du Soudan du Sud en 2011). De même, plusieurs groupes issus de scissions des Justice and Equality Movement sont toujours présents en Libye et ne sont pas signataires des accords de paix. Dans un premier temps, les groupes armés cherchent à se dégager de l’alliance brinquebalante du Sudanese Revolutionary Front. Dès les négociations de paix, Minni Minawi (SLM-Minawi) prend son indépendance, négocie et signe séparément le JPA. Le Justice and Equality Movement, qui a des visées et des positions politiques éloignées du Sudanese Revolutionary Front et des FFC, prend également ses distances. Le Sudanese Revolutionary Front, mené par al-Hadi Idriss, est dès lors essentiellement composé du SPLM-N Agar, du SLM-Transitional Council, du Sudan Liberation Forces Alliance et de l’Opposition Beja Congress. Cet attelage a été balloté par les tensions, qui s’accroissent en 2021 entre les militaires et les FFC, et soumis à une forte pression venant du Darfour.

En effet, la région qui connaît un regain important de violence depuis la signature du JPA est également un lieu particulièrement bouillonnant depuis la révolution^(x). De nombreux sit-in et manifestations ont eu lieu dans les grandes villes et les camps de réfugiés, dont certains ont été très brutalement attaqués par des milices de tribus arabes. Ce bouillonnement civil et la répression sanglante que subissent les populations entraînent une pression des civils sur les groupes armés et leurs représentants dans les institutions régionales. Pour renforcer leur position, les groupes armés ont recruté massivement des jeunes de leurs communautés après leur retour au Soudan depuis la Libye. Or ces nouvelles recrues exercent une pression assez importante sur des organigrammes politico-militaires parfois peu structurés comme c’est le cas du Sudan Liberation Forces Alliance ou de la Sudanese Alliance d’Abakar Khamis. Parallèlement à la recrudescence des violences, il est notable que des groupes d’autodéfense communautaire, en particulier chez les Massalits du Darfour Ouest, se soient structurés récemment et aient été capables d’infliger de lourdes pertes aux milices tribales arabes notamment Rizeigat^(x). Cet historique des affrontements à al-Geneina, la capitale du Darfour Ouest, est déterminante dans les violences de très grande ampleur et les crimes de guerre qui ont eu lieu dans cette ville de la part des milices arabes alliées des RSF contre l’armée en mai et juin 2023. Ces exactions ont pris la forme de nettoyage ethnique et de ciblage systématique des populations Massalit et ont entraîné la fuite de dizaines de milliers d’habitants^(x).

Ainsi la révolution n’est-elle pas seulement un produit du centre qui ne toucherait que marginalement les régions. Elle questionne puissamment les équilibres de pouvoir régionaux, comme les émeutes et blocages l’ont montré dans l’Est du pays^(x), les affrontements sanglants dans le Nil Bleu^(x), le réarmement de Misserya auparavant membre des Popular Defense Forces au Sud Kordofan^(x) ou la réactivation de violences multiformes au Darfour. Les signataires du JPA se divisent progressivement entre ceux qui se rapprochent des militaires (Justice and Equality Movement et SLM-Minawi) et ceux qui privilégient une alliance avec les civils (Sudanese Revolutionary Front). Les lignes ne sont pas toujours aussi claires et certains acteurs peuvent se méfier de l’armée tout en entretenant de bonnes relations avec les RSF. Néanmoins cette ligne de fracture s’agrandit progressivement jusqu’à l’automne 2021.

À la suite de tensions persistantes au sein des FFC et entre ceux-ci et des signataires du JPA, une nouvelle alliance est créée : le National Accord – Consensus Forces (à ne pas confondre avec le National Consensus Forces) et plus connu sous le nom de FFC-2 ou FFC-NA. Côté signataires du JPA ce groupe est lancé par le Justice and Equality Movement, le SLM-Minawi et suivi par le Kush Liberation Movement et la Sudanese Alliance. Cette coalition est rejointe par de petits partis politiques, tels le Democratic Alliance for Social Justice (Mubarak Ardol et Ali Askouri), Al-Tom Hajo (Sudanese Revolutionary Front et responsable du Center Track du JPA), le Unified Federal Party, un des petits partis Ba’ath (Yahya al-Hussein)^(x). Cette nouvelle alliance appelle à une réorganisation du gouvernement et prend vite les allures d’un regroupement favorable à la composante militaire (SAF). Rassemblant de nombreux groupes issus des régions soudanaises, cette alliance déclare s’opposer à la domination des partis du centre du pays sur le processus de transition. La réalité semble plus complexe avec la présence de partis issus du centre du pouvoir ou d’anciens alliés du NCP, ce qui sera entériné ultérieurement avec le rapprochement du Democratic Unionist Party. Ils lancent un sit-in devant le palais présidentiel en octobre 2021 qui rassemble des milliers de soutiens de ces groupes et est également alimenté par l’armée et des réseaux fidèles à l’ancien régime qui y voit un moyen d’affaiblir la transition^(x). Les participants appellent clairement l’armée à prendre le pouvoir pour écarter les FFC-1. À la suite de la montée des tensions entre les FFC-1 et l’armée, et malgré des manifestations massives qui répondent au sit-in des FFC-2, les militaires et les RSF prennent le pouvoir le 25 octobre 2021. Des centaines d’opposants sont arrêtés dont le Premier ministre et des ministres. Ce coup d’État est soutenu par la majorité des FFC-2 qui essayent de donner une légitimité civile aux événements. Néanmoins, la réponse populaire est extrêmement forte dans de nombreuses villes du pays (y compris au Darfour) et ne faiblira pas pendant de nombreux mois menant les leaders du coup dans une impasse politique.

L’appui au coup, qui n’est pas complètement unanime au sein des FFC-2, a pour conséquence directe de lier le sort des groupes armés, qui ont clairement soutenu la prise du pouvoir par les militaires (Justice and Equality Movement et SLM-Minawi), au destin politique des forces armées et plus particulièrement à celui de Burhan. De caution régionale dans un jeu politique compétitif avec de multiples acteurs, ils deviennent l’acteur minoritaire d’une relation asymétrique avec l’armée. Les groupes membres du Sudanese Revolutionary Front, malgré leurs divergences avec les civils et leur décision d’honorer les accords de Juba et de continuer à siéger au Conseil de souveraineté, s’opposent au coup et défendent l’idée d’un gouvernement civil. L’alliance des FFC-2 perd progressivement de la substance et, durant l’année 2022, le Justice and Equality Movement et le SLM-Minawi se rapprochent progressivement d’acteurs qui ont soutenu les militaires et qui participaient au régime du NCP comme le Haut Conseil des Nazarat Beja et le Parti unioniste démocratique de la famille Mirghani. Finalement, ces acteurs fondent le Bloc démocratique qui s’aligne clairement sur les positions de l’armée et ralentiront les négociations entre l’armée, les FFC et Hemetti lorsqu’elles reprendront sous le patronage du QUAD et de l’UNITAMS en 2022. Cette dynamique s’inscrit dans le processus de fragmentation des groupes armés et de factionnalisme politique^(x) encouragé par les forces armées et la forme négociée de la transition politique soudanaise.

III. Concurrence économico-sécuritaire et milicianisation du politique

Le troisième aspect structurant quoiqu’évolutif concerne deux dynamiques dans la compétition pour le contrôle de l’État et des ressources : la milicianisation de la politique et la concurrence entre acteurs sécuritaires.

Comme cela a été écrit, la révolution a entraîné une reconfiguration importante dans les acteurs armés liés à l’État^(x). Cette réorganisation a fait des perdants et des gagnants. Du côté des premiers, nous trouvons les anciens services de sécurité : le NISS et le Popular Defense Forces, deux acteurs centraux de l’ancien régime. Les forces militaires d’élite du NISS sont dissoutes et se rebelleront brièvement. Le General Intelligence Service, une nouvelle agence de sécurité créée sous le contrôle des militaires, aspire une partie des anciens agents du NISS. Les RSF créent aussi un organe de renseignement intégré. Le second perdant est le bras armé du projet civilisationnel historique du mouvement islamique : les Popular Defense Forces (PDF) qui sont dissoutes par le gouvernement Hamdok^(x). Les PDF se sont transformées en un outil contre-insurrectionnel peu onéreux qui s’appuie, d’une part, sur la mobilisation de militants politiques et de jeunes des centres urbains (essentiellement durant les premières années du régime) et, d’autre part, sur des tribus de l’ouest du pays, notamment dans les conflits au Sud Kordofan et au Darfour^(x). De l’autre côté, les gagnants sont, de façon évidente, les RSF et l’armée. D’autres groupes émergent peu à peu et bénéficient de la compétition sécuritaire et de leur alliance avec les militaires comme le Third Front Tamazuj et la Central Reserve Police sur lesquels nous allons revenir dans les lignes suivantes.

Depuis avril 2023, deux forces régulières, les RSF et les SAF, s’affrontent militairement pour le contrôle du pouvoir. Bien plus qu’une guerre entre généraux, cet affrontement s’inscrit dans quatre dynamiques complémentaires que nous allons décrire par la suite : la rivalité entre ces deux forces est le produit de pratiques de contre-insurrection dans les périphéries^(x) et d’équilibre sécuritaire à Khartoum durant le régime précédent ; elle tire son origine également du processus politique à l’œuvre depuis la révolution qui a consacré la place de ces acteurs dans la transition ; la compétition entre ces acteurs est également économique ; enfin elle repose sur la marginalisation par les élites du centre des acteurs issus d’autres groupes régionaux.

Les RSF et Hemetti : le succès d’un entrepreneur militaro-politique

L’histoire des RSF commence à être connue. Fondée en 2013 et confiée à Hemetti, cette unité est dans un premier temps sous le contrôle de la NISS^(x) quoiqu’elle bénéficie d’une grande autonomie opérationnelle. Elle rassemble et attire de nombreux anciens janjaweed^(x) qui se sont illustrés par la brutalité de leurs méthodes durant le conflit au Darfour. Elle concurrence une autre force paramilitaire qui essaye de s’autonomiser à cette époque-là : les Border Guards qui, sous la direction de Musa Hilal, comptaient à cette époque environ 20 000 hommes^(x). Ces unités recrutent essentiellement au sein des tribus dites « arabes » du Darfour qui ont été utilisées massivement par le gouvernement soudanais pour réprimer les insurrections et cibler les populations au Darfour. Les RSF passent par la suite sous le contrôle direct de la présidence et auraient commencé à être déployées autour de Khartoum dès 2013-14. Après une campagne couronnée de succès contre les groupes rebelles du Darfour, en 2015 et 2016, qui permet l’expulsion vers la Libye de nombreux futurs signataires des accords de Juba, les RSF sortent de leur zone habituelle d’opération et sont déployées au Yémen, au Kordofan du Sud (où elles subissent plusieurs revers contre le SPLM-N) et sur la frontière libyenne, dans une optique de contrôle des migrations en lien avec le Khartoum Process sous l’impulsion de l’Union européenne^(x). En 2017, Hemetti procède à l’arrestation de son concurrent Musa Hilal et prend notamment le contrôle de mines d’or du Jebel Amr auparavant exploitées par celui-ci^(x).

Les RSF ne sont pas une milice stricto sensu, mais bien une force paramilitaire régulière qui a fait l’objet d’une loi spécifique, le RSF Act de 2017^(x). Celle-ci dote les RSF d’un budget propre versé par l’État^(x), décrit les missions de cette force armée, accorde une immunité à ses membres dans le cadre de leurs missions. Les RSF sont placées directement sous le contrôle du chef de l’État. Contrairement à d’autres troupes issues de la mobilisation de civils pour combattre sur les fronts intérieurs et qui ont été institutionnalisées et formalisées comme la Central Reserve Police, les Border Guards ou les Popular Defense Forces, les RSF ont réussi à s’autonomiser et à s’affranchir progressivement de l’armée et de la NISS sans pour autant être dissoutes^(x). Cette autonomisation et cette institutionnalisation se sont faites à la faveur d’un contexte international propice qui a permis à Hemetti de profiter politiquement de son déploiement au Yémen et du processus de Khartoum. Les succès militaires au Darfour contre les rebelles ont également permis aux RSF de s’imposer comme l’acteur incontournable de cette région et de prendre le contrôle de ressources économiques stratégiques. Enfin, Hemetti a bénéficié du patronage d’Omar al-Bashir qui a fait passer cette force sous son contrôle, dans une logique d’équilibre sécuritaire entre l’armée, la NISS et les RSF dans une période où les oppositions internes au régime se font de plus en plus bruyantes.

En intégrant de manière formelle l’État à partir de 2017, les RSF doivent davantage respecter une forme de jeu institutionnel pour acquérir une légitimité suffisante qui fera d’eux un acteur fréquentable pour les différents acteurs régionaux (tant pour maîtriser les migrations que pour intervenir au Yémen). Cette étatisation des RSF passe par la mise en place d’une division du travail militaire accrue et d’une rationalisation interne (unité blindée, génie, police militaire, renseignement, communication, droits de l’homme, etc.), le recours de plus en plus important à des formations et le développement d’un embryon de bureaucratie. Plusieurs centaines d’officiers des SAF ou de la NISS sont détachés au sein de cette force pour encadrer et former les officiers et sous-officiers. Ces processus se sont accélérés avec la révolution et l’accession de Hemetti au poste de vice-président du Conseil de souveraineté. Si les RSF sont bien une force militaire encadrée légalement et dont le bassin de recrutement s’est élargi en dehors des tribus arabes du Darfour, leur commandement repose essentiellement sur des liens familiaux et claniques qui s’articulent à une activité économique^(x). Ainsi, la milicianisation de la société^(x) au Darfour, c’est-à-dire la mobilisation de pans entiers de population pour la guerre et le contrôle des ressources, et l’étatisation progressive de ces forces ont rendu incontournables ces acteurs de la contre-insurrection bon marché développée par l’État soudanais. L’objectif de Hemetti n’est pas de détruire l’État mais bien d’en prendre le contrôle. Cet aspect régional du recrutement des RSF parmi les milliers de membres des tribus arabes du Darfour est particulièrement éclatant dans la rhétorique du conflit contre l’armée. Ces discours exaltent les prouesses militaires des « fils du désert » contre la faiblesse des militaires qui recrutent essentiellement dans le centre et le sud.

La puissance des RSF est adossée à l’entreprise familiale de la famille Dagalo et plus particulièrement du conglomérat Al-Junaid^(x). Celui-ci regroupe de nombreuses entreprises dirigées par des membres de la famille (qui sont bien souvent des officiers supérieurs des RSF). Ces entreprises opèrent dans de multiples secteurs : mines, construction (bâtiments, routes, etc.), voitures, services… L’essentiel de la richesse qui a permis de construire cette puissance économique vient de l’argent de la guerre au Yémen, des contrats publics accordés aux entreprises de Hemetti, de l’extraction et du commerce de l’or ainsi que de l’économie de guerre au Darfour^(x). Cette richesse a été massivement réinvestie durant la révolution par l’acquisition d’immeubles et de terrains à Khartoum et par le rachat à bas prix d’entreprises de soutiens du régime souhaitant éviter la saisine de leurs biens par l’ERC.

L’émergence de Hemetti comme opérateur économique de premier plan a été de plus en plus perçue par les SAF comme une menace pour leurs propres intérêts. L’armée est à la tête de secteurs économiques entiers et s’est largement concentrée depuis les années 1990 sur la gestion de ses entreprises. À la tête du complexe militaro-industriel soudanais qui produit des munitions, armes légères, véhicules blindés et même des tanks (sur plan chinois), les SAF dirigent également de nombreuses entreprises qui ne sont pas liées au secteur de la défense : agro-industrie, commerce de bétail, transport, services, industrie pharmaceutique, pétrole et extraction minière. Ces entreprises sont gérées par les officiers supérieurs et constituent une rente économique conséquente. Données par le régime ou acquises progressivement, ces entreprises échappent à la supervision de l’État et sont gérées de manière privée par l’armée. Le contrôle des entreprises par le gouvernement est un point d’achoppement dans les négociations avec les civils durant la transition. Cette donnée place les SAF dans une catégorie d’entrepreneurs militaro-politico-économiques proches des RSF (à l’exception de la dimension familiale et clanique).

Si les RSF sont une force paramilitaire créée par l’État et qui s’est institutionnalisée, l’armée est une force régulière au service essentiellement du NCP et qui s’est progressivement milicianisée. Les deux processus sont parallèles et se sont renforcés. Nous entendons ici que l’armée s’est affranchie de la supervision de l’État et qu’elle a poursuivi des intérêts économiques privés^(x). Les deux forces se sont livré une concurrence économique très agressive depuis la transition, Hemetti essayant de concurrencer l’armée dans le secteur juteux de l’exportation de bétail par exemple et les SAF d’augmenter leur investissement dans le secteur de l’or. Précisons que le processus d’institutionnalisation des RSF est bien une dynamique de fond qui n’est pas achevée, comme en attestent la forte mobilisation de groupes arabes du Darfour et le caractère familial du commandement.

Malgré sa relation privilégiée avec al-Bashir, Hemetti participe activement au coup d’État d’avril 2019 et essaye alors de se positionner sur une ligne de crête entre groupes rebelles, armée, notables provinciaux et forces révolutionnaires. Ainsi, les RSF ont protégé le sit-in à ses débuts contre des éléments liés au NCP et au NISS, mais ont largement participé au massacre du 3 juin 2019 lors de la dispersion de ce même sit-in. De même, mettant en avant son identité Darfouri, Hemetti a su nouer des liens et des alliances tactiques avec de nombreux anciens rebelles. Très rapidement, il essaye de se positionner comme un homme politique et d’État entretenant des relations avec de multiples acteurs. Deux aspects sont centraux dans cette dynamique. D’abord Hemetti pallie les carences financières de l’État à partir de sa fortune personnelle en versant les salaires des policiers après le coup d’État de 2019 ou ceux d’enseignants ou de surveillants du baccalauréat en 2021 et 2022. Il déclarera aussi avoir déposé un milliard de dollars auprès de la Banque centrale pour pallier les carences en liquidités de cette dernière^(x). Numéro deux du Conseil de souveraineté, il réussit à se faire nommer à la tête du Haut Conseil des urgences économiques^(x). Ensuite, il tisse et entretient des liens avec les leaders traditionnels des zones rurales, tant au Darfour que dans d’autres régions, en organisant des conférences qui rassemblent les responsables de la Native Administration revivifiée sous al-Bashir en 1996^(x) et en distribuant des cadeaux. Cette politique n’est possible que grâce au soutien de parrains régionaux, notamment les Émirats arabes unis, et internationaux comme la Russie.

En juillet 2022, quelques mois après le coup d’État, Hemetti a commencé à se désolidariser de manière stratégique de celui-ci en le qualifiant d’erreur et en appelant à rendre le pouvoir aux civils^(x). Cette position s’explique par l’hostilité réciproque qu’il entretient avec les membres du mouvement islamique qui le perçoivent comme un « traître ». Or l’armée s’est en partie alliée avec ces acteurs et réclame avec de plus en plus d’insistance l’intégration des RSF aux SAF. Sans être la dynamique exclusive, c’est bien la concurrence entre l’armée et les RSF pour le contrôle de l’État et du pouvoir qui semble jouer un rôle majeur dans la réorganisation et l’accroissement des acteurs armés au Soudan jusqu’à l’éclatement des affrontements entre SAF et RSF.

Réorganisation et multiplication des acteurs armés

L’accroissement du nombre d’hommes en armes répond donc à deux dynamiques que nous avons évoquées : premièrement, un recrutement important de la part des mouvements signataires des accords de Juba pour, d’un côté, bénéficier financièrement d’un programme de DDR prévu dans le JPA et, de l’autre, accroître leur pouvoir dans les rapports de force politique au Darfour et au Nil Bleu ; la deuxième dynamique est la concurrence exacerbée entre l’armée et les RSF qui s’exprime de plus en plus fortement depuis le coup d’État.

Du côté des groupes armés, les enjeux sont divers en fonction de leur positionnement politique. Néanmoins, l’ensemble de ces groupes sont dans un état de faiblesse militaire important lors de la signature du JPA. Du côté des groupes du Darfour qui combattent en Libye depuis plusieurs années, nous assistons à un retour partiel (SLM-Minawi, SLM-Transitional Council, Justice and Equality Movement, Sudan Liberation Forces Alliance) ou quasi intégral des troupes depuis le Sud libyen. Certains groupes maintiennent une présence de l’autre côté de la frontière comme garantie, mais également pour assurer des revenus liés à leur activité^(x). Les plus gros groupes rassemblent plusieurs milliers de combattants avec quelques dizaines de technicals^(x). Des lieux de rassemblement sont prévus au Darfour et plusieurs milliers de combattants les rejoignent dans l’attente d’une intégration dans l’armée, de la formation de la force jointe et de la mise en place d’un hypothétique programme de démobilisation et réintégration. Dès leur retour, il semble que ces troupes ne soient pas restées cantonnées dans les lieux définis et aient commencé à recruter massivement sur des lignes communautaires (Zaghawa, Fur et Massalit). Malgré la difficulté d’évaluer l’ampleur exacte de ces recrutements et d’en apprécier le caractère opportuniste (pour bénéficier du DDR et de postes), les témoins parlent de recrutement substantiel^(x). Cette dynamique a entraîné la remobilisation de milices tribales arabes, inquiètes des effets du JPA auquel elles n’ont pas été associées, sur le contrôle de la terre et des points d’eau.

Le SPLM-N Agar, historiquement présent dans le Nil Bleu uniquement, recrute essentiellement chez les Ingessana. Pour étendre sa légitimité politique jusqu’alors très étroite, Agar s’allie et soutient les revendications des groupes Fellatas et Hausa du Nil Bleu et commence à recruter des hommes au sein de ces communautés. Ces groupes réclament la création de leur propre Native Administration depuis le milieu des années 1990. Ce problème local, lié à l’organisation des populations et au droit sur la terre, s’articule à un problème politique. En effet, l’autre branche du SPLM-N fidèle à Abdelaziz al-Hilu recrute massivement dans les communautés Funj de la région (Hamaj, Uduk, Berta, Kadalo)^(x). Le recoupement entre gouvernance locale, recrutement de nouveaux combattants et antagonisme politique a provoqué à plusieurs reprises des violences et des massacres qui se sont accentués depuis la nomination en juin 2021 d’un gouverneur appartenant au SPLM-N Agar. Ces dynamiques de recrutement et de captation de poste de gouvernance entraînent trois conséquences majeures qui compliquent largement le processus de transition : l’impossibilité d’appliquer les dispositions sécuritaires du JPA, notamment la réforme du secteur de la sécurité ; la protection des acquis du JPA par les signataires et donc la mise en place d’une stratégie de spoiler^(x) de leur part qui empêche un transfert effectif de pouvoir vers des forces civiles ; une montée des tensions dans les régions où ils sont déployés.

L’armée^(x), elle, a encouragé depuis le début de la transition la constitution ou le renforcement de groupes armés pouvant contrebalancer le pouvoir des RSF. La première de ces forces est la Central Reserve Police (CRP), reconnaissable à son insigne représentant un oiseau noir (connue sous le nom d’Abu Tira)^(x), qui a vu le jour en 1974. Il s’agit d’une unité militarisée de la police dont les missions ont évolué au fil des années. Sans être une création de la guerre au Darfour, elle est utilisée massivement dans le conflit et surtout recrute massivement au sein des janjaweed, et plus particulièrement au sein de tribus arabes dites Baggara (éleveurs de vaches), alors que les Border Guard de Musa Hilal recrutent essentiellement chez des Rizeigat Abbala (éleveurs de chameaux) et que les RSF ne recrutent pas de manière exclusive, même si une présence substantielle de Rizeigat doit être soulignée. Le leader le plus connu de la Central Reserve Police était Ali Kushayb qui est actuellement jugé par la Cour pénale internationale pour crime contre l’humanité et crimes de guerre, commis pendant la période août 2003-avril 2004^(x). Cette unité, qui était avant la révolution sous le contrôle de la NISS (même si elle était officiellement sous celui du ministre de l’Intérieur), passe sous le contrôle des militaires à la suite de la révolution avec la nomination du directeur adjoint du General Intelligence Service (GIS), le général Husham Hussein, qui a été, de 2009 à 2018, l’adjoint du directeur du NISS, Mohamed Atta^(x). Cette unité, qui rassemblait plusieurs dizaines de milliers d’hommes avant la révolution, est déployée à Khartoum et au Darfour essentiellement et a été utilisée dans la répression des manifestations depuis le coup d’État^(x). Elle joue un rôle actif aux côtés des SAF dans les affrontements en cours à Khartoum depuis avril 2023.

Parallèlement, l’armée a encouragé la création du Third Front Tamazuj et son inclusion dans le processus de paix de Juba. Ce groupe armé est composé de combattants issus de scissions du SPLM avant la séparation du Soudan du Sud, qui ont combattu sous le commandement de Riek Machar, allié au gouvernement soudanais. Ce groupe a brusquement été renforcé et a pu recruter du fait de son intégration au JPA^(x). Il ne dépasserait pas les quelques milliers de combattants (2 000 à 5 000 selon les estimations). De manière similaire, les SAF ont encouragé la création d’une nouvelle milice appelée « les Boucliers du Soudan », qui semble être en réalité un rassemblement d’anciens membres des PDF et de soutiens de l’ancien régime^(x). Ce groupe, actif essentiellement dans le centre du pays, en particulier au nord de Khartoum, entend défendre les intérêts des groupes du centre du pays contre les forces venant des périphéries dans une référence explicite aux RSF^(x).

Des témoignages concordants^(x) et des dénonciations publiques de leaders tribaux^(x) attestent de la double politique des services de l’armée au Darfour. Il semble que, d’un côté, ils mènent une politique de recrutement agressif au sein des Rizeigat pour affaiblir la position d’Hemetti qui est issu d’une des branches (Mahariya) des Rizeigat. De l’autre côté, l’armée appuierait Musa Hilal et aurait recruté des membres de son clan Mahamid des Rizeigat dans l’optique de concurrencer et d’affaiblir l’emprise des RSF sur le Darfour^(x). Parallèlement, les PDF^(x) sont officiellement dissoutes en juin 2020 et passent sous le contrôle de l’armée au sein d’un Département de réserve. Depuis le coup d’État de 2021, l’armée bénéficie du soutien d’anciens cadres du NCP, comme Ali Karti qui en a été le coordinateur pendant les années 1990. Néanmoins, de nombreuses unités opérationnelles au Kordofan recrutant sur des critères d’appartenance tribale (Arabes baggaras) semblent s’être rapprochées des RSF.

Cette politique d’appui de l’armée à des forces irrégulières ou à des groupes armés s’inscrit dans une histoire longue des pratiques de gouvernement et de contre-insurrection. Les SAF et les pouvoirs politiques depuis les années 1980-90 et les séries de défaites contre le SPLM se sont appuyés sur des forces miliciennes pour mener les campagnes de contre-insurrection. Déléguer à des acteurs non professionnels recrutés dans les populations locales et encadrés dans des institutions (comme les PDF) est une pratique de gouvernement des périphéries continue depuis les années 1980. Les premières forces d’appuis à l’armée sont les Murahileen créées en 1985-86 auxquelles ont succédé les PDF puis la Central Reserve Police, les Border Guards et les RSF. Cette pratique s’articule à une politique de négociations séparées et d’achat de commandants pour fragmenter les mouvements rebelles et encourager les scissions. Le recours systématique à des forces supplétives pour mener la guerre s’explique également par la structure du recrutement de l’armée soudanaise. Ainsi l’écrasante majorité des officiers est-elle issue des élites postcoloniales du centre du pays et a été formée dans des écoles militaires à Khartoum et au Caire^(x). En revanche, l’essentiel des hommes de rang sont originaires des régions soudanaises dans lesquelles se déroulent les guerres civiles (Nil Bleu, Kordofan du Sud, Darfour).

Cette asymétrie dans le recrutement s’ajoute à deux autres facteurs : l’inefficacité des SAF dans la contre-insurrection et le besoin du régime soudanais de se prémunir contre les coups d’État militaires en s’appuyant sur d’autres acteurs armés. Ces pratiques de gouvernement fondées sur l’externalisation de la violence à des forces miliciennes ou paramilitaires ont de fait renforcé le factionnalisme et les allégeances personnelles au sein des forces armées (RSF, Border Guards, milices tribales, PDF). Ces deux dynamiques s’accompagnent de formes d’informalisation, notamment dans les multiples positionnements des acteurs paramilitaires et militaires : membre de milice tribale, opérateur économique et officier dans les RSF par exemple^(x) ou bien officier et dirigeant d’une entreprise dans les SAF. Ces trois dimensions, également observées dans l’armée tchadienne^(x), s’appliquent dans une certaine mesure à la dynamique soudanaise de manière moins nette mais néanmoins prégnante. Elles attestent d’une forme de milicianisation des forces armées en général et d’une entrée dans l’État des groupes armés. Ces processus ne sont pas nouveaux mais se sont accélérés à la suite de l’ouverture des possibilités provoquée par la révolution soudanaise.

Les pratiques actuelles de l’armée sont ainsi héritées de pratiques antérieures de gouvernement. La nouveauté dans le contexte actuel est que les RSF, qui sont un produit de cette politique de contre-insurrection à bas coût, se sont autonomisées et suffisamment institutionnalisées pour entrer en concurrence avec les SAF. La concurrence entre ces deux acteurs n’est pas seulement politique, elle est une remise en cause des hiérarchies sociales et économiques qui ont permis la domination depuis l’époque coloniale d’une élite du centre du pays sur le reste du territoire. L’émergence d’un entrepreneur politico-militaire apte à concurrencer le pouvoir de l’armée dans les domaines militaire et économique est un changement profond des équilibres de pouvoirs et des hiérarchies sociales.

Conclusion

Le conflit soudanais qui s’est ouvert entre les RSF et les SAF ne doit pas être analysé selon des catégories réductrices. S’il s’insère dans des jeux politiques régionaux et internationaux complexes, la dynamique de l’affrontement est essentiellement soudanaise. Cette éruption de violence doit être remise dans son contexte et dans l’histoire des conflits civils soudanais pour être lisible. Loin d’être seulement un conflit entre deux généraux, la guerre qui s’est ouverte marque aussi l’échec d’un modèle de transition politique négociée entre civils et acteurs armés dans leur pluralité. Cet impossible partenariat s’est manifesté dans la difficulté du gouvernement de transition à entreprendre les réformes sensibles (services de sécurité, justice transitionnelle, inégalités régionales) et à mener une purge ou un démantèlement suffisant efficace. Les SAF et les RSF, en tant que piliers du régime NCP qui a dirigé le Soudan pendant 30 ans, dont presque 25 sous sanctions internationales, se sont servies de leur place dans les institutions de transition pour affermir leur pouvoir et résister aux efforts des civils. Les forces politiques civiles ont commis des erreurs en excluant les groupes armés et civils issus des périphéries de la signature de l’accord de partage de pouvoir. Cette erreur et la signature, dès lors nécessaire, des accords de paix de Juba ont conduit à une concurrence des légitimités et une certaine course pour les postes qui ont affaibli la position des acteurs pro-changement. Dans la course déterminante pour le contrôle de l’appareil d’État, les SAF et les RSF ont pris un avantage certain sur les civils et les signataires des accords de Juba.

Les SAF ne semblent jamais avoir réellement envisagé un transfert effectif du pouvoir. Comme le dira un négociateur du document constitutionnel de 2019 : « Nous avions l’impression que nous ne pouvions pas demander plus. Nous voulions déjà sécuriser cela puis pousser après pour récupérer le reste du pouvoir^(x). » Cette résistance s’exprimera dans le coup d’État d’octobre 2021 puis par les délais dans le projet d’accord-cadre de 2022-23 qui prévoyait de nouveau un transfert de pouvoir, mais qui ne verra jamais le jour. Ce n’est pas une coïncidence si le coup d’État de 2021 est intervenu au moment où le général Al-Burhan devait céder son siège de président du Conseil de souveraineté à un civil et si la guerre de 2023 survient une semaine avant la date butoir pour la nomination d’un gouvernement civil de transition.

Au-delà de la transition, d’autres facteurs et processus historiques permettent d’analyser la situation de conflit actuel : premièrement, les pratiques de gouvernance et de contre-insurrection déployées par l’État soudanais depuis les années 1985-86 ; deuxièmement, l’établissement des RSF comme une force régulière dotée de prérogatives spécifiques en 2017 ; troisièmement, l’utilisation par les forces régulières (SAF et RSF) de leur position dans l’État soudanais à des fins économiques ; quatrièmement, la construction des SAF comme une force loyale au NCP durant les 30 dernières années, ce qui explique leur réalignement avec des composantes de l’ancien régime depuis le coup d’État d’octobre 2021.

La concurrence politique, sécuritaire et économique entre les RSF et les SAF s’est affirmée après la mise à l’écart des civils lors du coup d’État et a accéléré la dynamique de recomposition sécuritaire, avec la multiplication et l’augmentation de groupes armés, et politique avec le rapprochement de Hemetti des FFC-1 et de certains comités de résistance, l’alliance entre l’armée et le Bloc démocratique (composé de groupes auparavant alliés au NCP, du Justice and Equality Movement et du SLM-Minawi) ainsi qu’avec une partie de l’ancien NCP. Un troisième groupe civil, incarné par de nombreux comités de résistance, des syndicats et quelques partis de la gauche soudanaise, a refusé jusqu’au bout les négociations avec les RSF et les SAF.

Dans un environnement urbain nouveau pour les guerres soudanaises, le violent conflit que traverse le Soudan depuis avril 2021 ressemble de manière frappante aux pratiques de guerre développées au Darfour, au Sud Kordofan et au Yémen durant les dernières décennies ; une armée qui s’appuie sur son aviation pour bombarder de manière indiscriminée et qui a recours dans une certaine mesure à l’externalisation pour les combats rapprochés (Central Reserve Police, anciens membres des PDF) ; des RSF qui, comme unité d’infanterie légère, concentrent leurs efforts sur les combats de rue, utilisent les avantages du terrain et usent du pillage et du viol.

Tableau des acteurs

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