Les armes nucléaires tactiques réhabilitées ?

Introduction

Depuis une dizaine d’années, les experts des questions stratégiques constatent que l’arme nucléaire est davantage présente sur la scène internationale. Cette observation se fonde non seulement sur l’existence de cette arme, c’est-à-dire les évolutions des arsenaux existants et celles des programmes proliférants mais aussi sur leurs apparitions à travers les démonstrations opérationnelles et rhétoriques qui se sont multipliées dans le cadre de la guerre menée par la Russie en Ukraine^(x).

Après l’annexion de la Crimée en 2014, ces agissements, souvent désignés par le terme anglo-saxon de sabre-rattling (menaces/démonstrations de force), avaient été interprétés en Europe et aux États-Unis comme participant d’une stratégie d’intimidation de la part de la Russie^(x). Il semble qu’ils soient passés plus inaperçus du grand public que les déclarations qui soutiennent l’invasion actuelle et qui conduisent nombre d’observateurs à s’interroger sur un éventuel recours du Kremlin à l’arme nucléaire tactique^(x). La bombe fait donc son grand retour dans l’actualité, un retour brutal puisqu’il accompagne celui d’une guerre à quelques heures de vol seulement des capitales européennes les plus éloignées. Le nucléaire est à la fois un risque et une menace, sur le plan civil et militaire, alors que le cadre protecteur du droit international est mis en question par les multiples violations que ce conflit engendre, à commencer par celle de la souveraineté nationale et de l’intégrité territoriale.

Avec la fin de la guerre froide, le rôle des armes nucléaires avait été progressivement réduit dans les doctrines nationales publiées ainsi que dans la politique internationale. Aux craintes d’une guerre nucléaire entre les deux Grands avaient succédé les inquiétudes liées à la prolifération tandis que s’éloignait le risque d’un conflit entre grandes puissances. Le stock mondial d’armes nucléaires avait alors considérablement diminué malgré l’accroissement des arsenaux de la Chine, de l’Inde et du Pakistan. Cette dynamique limitée à l’Asie pouvait être comprise comme une anomalie temporaire dans un mouvement plus profond, structuré par la poursuite des accords entre les États-Unis et la Russie en matière de maîtrise des armements.

De même, sur le plan des doctrines, la conception d’un continuum entre conventionnel et nucléaire ou celle d’un emploi sur le champ de bataille semblait dépassée. Aussi la revendication par le Pakistan de la nucléarisation d’un missile de 60 km de portée, au début des années 2010, est-elle également apparue comme une anomalie temporaire tant l’élévation du seuil d’emploi de l’arme nucléaire à des niveaux existentiels semblait appelée à devenir la norme. Le corollaire de ces évolutions fut la relégation de l’arme nucléaire tactique. Le Nuclear Notebook de la Federation of American Scientists, l’une des références majeures de veille sur les arsenaux nucléaires, va jusqu’à affirmer que cet « effacement des armes nucléaires tactiques à l’arrière-plan, notamment sur le plan rhétorique », a constitué « l’un des effets les plus remarquables de la fin de la guerre froide »^(x).

Cet effacement n’a été ni absolu ni définitif sur le plan déclaratoire. Une illustration probante du caractère partiel de cette éclipse est la manière dont la Russie a agité la perspective de l’installation de missiles Iskander dans l’enclave de Kaliningrad pendant les années 2000, notamment pour marquer son opposition au développement de la défense antimissile de l’OTAN^(x). Toutefois, ces menaces diffèrent de celles diffusées dans le contexte de la guerre en Ukraine qui n’évoquent pas seulement la possibilité de déployer mais d’employer l’arme nucléaire. Compte tenu du fait qu’elles interviennent dans le cadre d’un conflit, ces déclarations sont bien souvent interprétées comme porteuses du scénario d’un recours au tactique sur le champ de bataille^(x). L’annonce récente du déploiement d’armes nucléaires tactiques (ANT) en Biélorussie renforce encore ces inquiétudes^(x).

Cette étude s’intéresse au constat d’un « retour ^(x) » des ANT en tant que symbole paroxystique d’un renforcement de la présence des armes nucléaires sur la scène internationale. À partir de plusieurs études de cas, elle vise à circonscrire plus précisément cette évolution.

I. Des armes insaisissables ?

Prendre pour objet les ANT pose une difficulté dans la mesure où il n’existe aucune définition agréée sur le plan international. Cette lacune s’explique notamment par le fait que ces systèmes n’ont jamais été encadrés par aucun traité, contrairement à ceux qui sont inscrits dans la catégorie stratégique parce qu’ils ont été réglementés au cours des négociations bilatérales de maîtrise des armements entre les États-Unis et la Russie^(x).

Les travaux de recherche portant sur les ANT font presque systématiquement état de ce problème auquel ils apportent des solutions différentes. L’option retenue dans cette étude est d’analyser les différents critères généralement utilisés afin de comprendre pourquoi les ANT restent insaisissables sur le plan terminologique. Cet exercice est nécessaire aussi pour appréhender le volet capacitaire dans lequel l’absence de transparence qui caractérise ces armes renforce l’impression qu’elles ne sont pas maîtrisables.

Des définitions multiples mais convergentes

Les différents types de littérature portant sur les ANT font coexister de multiples définitions. Quand elles comportent des valeurs associées à des capacités, celles-ci ne sont pas toujours les mêmes. Si les critères de portée des systèmes et de puissance de la charge nucléaire sont souvent employés, ils sont aussi généralement considérés comme insuffisants et complétés par d’autres paramètres. Nous nous intéresserons d’abord à quelques définitions officielles qui ont circulé au niveau international avant de revenir à celles qu’utilisent les chercheurs.

Des travaux internationaux, des définitions nationales

Sans définition internationalement agréée, les ANT apparaissent cependant dans certains ouvrages de terminologie nucléaire établis dans un cadre bilatéral (Chine/États-Unis)^(x) ou multilatéral (OTAN/Russie)^(x). Elles ne figurent pas dans le glossaire le plus récent que les cinq États dotés de l’arme nucléaire (P5) ont présenté pour la première fois en 2014 lors d’une réunion du processus d’examen du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP)^(x).

L’examen de ces différents travaux permet de relever une divergence dans le vocabulaire employé : dans le glossaire OTAN/Russie^(x), la Russie distingue les armes tactiques et les armes tactiques opérationnelles, quand les États-Unis parlent d’armes non stratégiques et l’OTAN uniquement d’armes substratégiques. La France ne donne de définition que des armes stratégiques^(x).

Dans le lexique Chine/États-Unis^(x), l’expression « armes nucléaires tactiques » est employée par les deux parties mais avec deux prismes différents. Tandis que la définition chinoise se réfère à une Encyclopédie militaire chinoise (1997), celle des États-Unis se fonde sur un lexique de maîtrise des armements^(x). Cela suggère que les États-Unis estiment ne pas disposer de tels systèmes « tactiques », ce qui est corroboré par le fait que la Nuclear Posture Review, document d’orientation de la politique nucléaire américaine, évoque les armes nucléaires non stratégiques américaines mais ne mentionne les armes nucléaires « de théâtre ou tactiques » qu’au sujet d’un arsenal de guerre froide totalement éliminé ou bien pour décrire la menace russe^(x).

Finalement, une convergence peut être globalement observée dans les critères retenus avec la notion de mission tactique, en particulier entre les définitions de la Russie et de la Chine, même si la première opère une distinction entre « tactique » et « opérationnelle-tactique » en ajoutant un critère de portée (300 km/500 km)^(x). Cette idée se retrouve aussi dans la définition américaine des « forces nucléaires non stratégiques » qui sont des forces « placées dans une zone opérationnelle, capables d’utiliser des armes nucléaires […] contre des forces adverses, des installations de soutien ». Elles peuvent venir en appui à « des opérations qui contribuent à l’exécution de la mission du commandant dans le cadre du théâtre d’opérations »^(x).

L’arme nucléaire tactique est prévue pour viser des cibles dans la profondeur tactique, au niveau du théâtre et dans la zone opérationnelle^(x). Ce vocabulaire laisse penser que cette catégorie d’armes est associée à une doctrine d’emploi qui pourrait être opposée à la dissuasion alors réservée aux armes nucléaires stratégiques. Or les mêmes termes opérationnels figurent par exemple dans la définition russe des armes nucléaires stratégiques « conçues pour prendre à partie des objets situés dans des régions géographiquement éloignées (à plus de 5 500 km) dans le cadre de missions stratégiques ». Ainsi, la distinction tactique/stratégique ne peut pas être directement associée à une opposition de doctrines d’emploi et de dissuasion.

L’exploration de ces différents documents met en évidence une convergence autour de la notion de combat et de théâtre, mais aussi l’absence de définition commune^(x).

Pour terminer, revenons sur le positionnement de la France qui se singularise par le fait qu’elle se limite à la définition des armes stratégiques quand les autres États contribuant au même glossaire définissent le nucléaire tactique, ou tout au moins s’en approchent, avec des termes comme « non stratégique » ou « substratégique ». Cette absence de définition française du nucléaire tactique dans de tels documents internationaux peut être interprétée comme un marqueur de l’importance du tournant doctrinal du début des années 1980. C’est en effet pendant cette période que la conception française de l’articulation tactique/stratégique évolue. Le changement est alors visible sur le plan sémantique : l’adjectif « tactique » est remplacé par « pré-stratégique »^(x). Auparavant, la France avait développé des ANT destinées au champ de bataille comme cela est expliqué dans le Livre blanc de 1972 : « L’existence de ces unités, parce qu’elles mettent en œuvre des charges nucléaires plus encore qu’en raison de leur puissance de destruction, donne à la bataille un caractère nouveau. Si notre manœuvre sur le terrain doit compter avec la dispersion que nous impose la possession de l’arme nucléaire tactique par l’adversaire, nous l’obligeons lui aussi à une manœuvre similaire qui réduit l’importance de notre infériorité numérique et nous garantit les délais dont le Gouvernement a besoin. En outre, la décision même de l’emploi de l’arme nucléaire tactique contre un adversaire qui ne pourrait plus être contenu autrement, donne au Gouvernement la possibilité de signifier à cet adversaire que, si sa pression militaire se confirmait, le recours à l’arme nucléaire stratégique serait inéluctable^(x). » Toutefois, la France renonce à cette doctrine pour envisager seulement un ultime avertissement^(x) qui permettrait de faire comprendre à l’adversaire qu’il va trop loin et se méprend sur le seuil des intérêts vitaux. La France a donc un positionnement très tranché de refus du nucléaire tactique qui ajoute à la diversité des approches de cette notion.

Les options retenues dans les travaux de recherche

Les travaux de recherche ne présentent pas davantage d’univocité que les discussions multilatérales puisqu’ils sont partagés entre l’utilisation de critères capacitaires et/ou des paramètres d’emploi.

Les ANT sont souvent appréhendées selon des critères capacitaires, c’est-à-dire en termes de portée ou bien de charge. Dans la pensée militaire classique, la distinction entre tactique et stratégique se fonde d’abord sur le niveau de combat ; toutefois, pendant l’entre-deux-guerres, la théorisation du combat aérien a comme corollaire l’idée d’une fusion des dimensions tactiques et stratégiques^(x). Ainsi, la conception du tactique nucléaire suit une évolution plus générale caractérisant le domaine conventionnel mais elle se fonde aussi sur des évolutions de la pensée doctrinale spécifiquement nucléaire. La dimension tactique du nucléaire a commencé à être formalisée quand la nécessité de compenser la supériorité conventionnelle adverse est apparue et, surtout du côté américain, avec la doctrine de riposte graduée^(x). Auparavant, l’arme nucléaire, en tant qu’arme absolue qui rendrait la guerre impossible, ne pouvait être tactique. Cet aperçu historique constitue un élément de compréhension du recours au critère de portée.

Plusieurs études portant sur les ANT les définissent en négatif, en prenant appui sur les traités bilatéraux concernant les armements stratégiques. Ainsi, tout ce qui n’est pas couvert par ces traités est compris comme tactique. « Tactique » est alors synonyme de « non stratégique » et désigne les vecteurs dont la portée est inférieure à 5 500 km. Une autre option est d’exclure aussi les systèmes qui étaient visés par le traité sur les forces nucléaires intermédiaires (FNI)^(x). Les ANT seraient donc celles dont la portée serait inférieure à 500 km. Une précision doit alors être apportée car le traité FNI ne portait que sur les systèmes tirés du sol.

L’autre critère capacitaire fréquemment utilisé est celui de la puissance. Si les chiffres donnés varient selon les sources, ils incluent souvent des puissances du même ordre que les armes qui ont servi à bombarder Hiroshima et Nagasaki. L’adoption de ce critère pose plusieurs problèmes. Le premier est celui de l’accès aux informations sur ces aspects techniques. Le deuxième est celui de sa fiabilité car les effets des armes ne sont pas entièrement dépendants de la puissance. Il a été démontré qu’une explosion au sol ou en altitude ne produirait pas les mêmes conséquences en termes de contamination et de destruction des infrastructures. Par ailleurs, les effets d’une arme de 150 kilotonnes (kT) ne sont pas dix fois (mais environ deux fois) plus importants que ceux d’une arme de 15 kT^(x). Ce critère ne semble donc pas très éclairant.

En définitive, les critères capacitaires paraissent insuffisants. Les chercheurs se tournent donc vers d’autres variables, principalement celle de la fonction de ces armes. Comme l’explique par exemple l’amiral Lozier, dans une publication intitulée Premiers enseignements de la guerre en Ukraine, « des armes nucléaires stratégiques et non stratégiques peuvent parfois être similaires dans leur puissance et leur portée » et « la principale différence est qu’une arme stratégique sert à entretenir la dissuasion tandis qu’une arme non stratégique peut être employée sur le champ de bataille afin d’atteindre un objectif tactique »^(x). Cette définition qui associe l’arme stratégique à la dissuasion marque donc une séparation très nette entre dissuasion et emploi sur le champ de bataille. Elle ne dispense pas de préciser la signification de l’adjectif « tactique » mais cette fois au sujet des objectifs sur le champ de bataille. Cette notion paraît plus facilement accessible que celle d’arme nucléaire tactique. Les auteurs évoquent par exemple « les chars sur le champ de bataille, les bombardiers et les chasseurs dans les airs, les sous-marins et les navires déployés en mer, ainsi que les troupes au sol^(x) ». Ainsi, l’approche prenant en compte la fonction assignée aux armes, notamment par la nature des cibles visées, semble plus féconde que la seule considération de variables physiques liées aux caractéristiques des armes et de leurs effets.

De la difficulté de dresser un panorama global

Sans définition stabilisée des ANT, comment décrire les capacités correspondantes ? Dans cette section qui vise à circonscrire le sujet, un panorama global est dressé à partir de l’acception retenue dans les publications de référence pour l’évaluation des arsenaux (Nuclear Notebook, SIPRI Yearbook)^(x). Bien qu’elle soit insatisfaisante et insuffisante, comme nous l’avons indiqué dans les paragraphes précédents, cette définition reste pertinente et intéressante à des fins analytiques en raison de son caractère englobant. Sont donc ici considérés comme tactiques les systèmes qui ne font pas partie des gammes visées par les accords de maîtrise des armements existants, y compris le traité sur les forces nucléaires intermédiaires (FNI) bien qu’il appartienne désormais au passé. Ainsi, cette définition inclut principalement des systèmes dont la portée est inférieure à 500 km.

Cette large catégorie ainsi formée présente trois caractéristiques qu’il est utile de prendre en compte avant de décrire ces capacités. Premièrement, elle est marquée par une forte décroissance depuis la fin de la guerre froide. Cette tendance, qui correspond à celle des arsenaux stratégiques, s’expliquerait en partie par le renforcement des systèmes conventionnels et leur substitution au nucléaire tactique dans les doctrines. Ainsi, l’addition des deux plus grands arsenaux mondiaux (États-Unis et Russie) serait passée d’un total s’établissant à 20 000-30 000 unités vers la fin des années 1980 à moins de 2 500 à la fin des années 2010^(x). L’imprécision de ces chiffres s’explique par l’absence de transparence bien plus marquée que pour les armes stratégiques dont l’encadrement juridique s’est souvent accompagné de productions de données et de la vérification de celles-ci. À cela s’ajoute le fait que plusieurs systèmes sont décrits comme duaux, donc à la fois conventionnels et nucléaires.

Deuxièmement, le corollaire de l’étendue de la définition est la diversité car la délimitation de manière négative – par l’exclusion du stratégique – conduit à prendre en compte de multiples systèmes depuis des portées très courtes jusqu’à intermédiaires ou encore des pièces d’artillerie, des charges anti-sous-marins (ASM). La plupart de ces dernières sont considérées comme devenues obsolètes à la fin de la guerre froide^(x). Cependant, ces constats restent entourés d’une grande incertitude car les éventuels retraits, démantèlements et destructions n’ont pas été vérifiés.

Troisièmement, un décalage est observé entre la caractérisation des systèmes par les observateurs retenant la définition liée aux accords de maîtrise des armements et celle qu’en font les possesseurs. Ce décalage est d’ailleurs relevé par certains auteurs qui précisent explicitement que tel État possède des armes qui, si elles étaient détenues par les États-Unis ou la Russie, seraient considérées comme tactiques^(x). Cette réflexion est liée à la centralité de la conception des systèmes tactiques par exclusion de ce qui relève du périmètre des accords bilatéraux portant sur les armements stratégiques. Par exemple, dans la dernière édition du Nuclear Notebook sur les ANT, H. Kristensen et M. Korda établissent que « le Pakistan déploie explicitement des armes nucléaires tactiques, et son arsenal comprend plusieurs autres types d’armes nucléaires qui seraient considérées comme tactiques si elles faisaient partie des arsenaux russes ou américains ». C’est également le cas de la Chine, de l’Inde, d’Israël et de la Corée du Nord^(x). Par ailleurs, H. Kristensen et M. Korda estiment que les missiles ASMPA (composante aéroportée française) ont des « caractéristiques similaires » à celles de certains systèmes tactiques russes.

Après ces remarques préalables, le constat qui s’impose en considérant le panorama mondial du tactique nucléaire est celui de l’immensité supposée de l’arsenal russe. Il s’élèverait à un ou deux milliers de têtes^(x) tandis que celui des États-Unis serait dix fois moins important. Ces chiffres correspondent à des évaluations non confirmées par les États possesseurs^(x). Celles concernant la Russie sont de source américaine et les déclarations russes récentes restent très générales^(x). Les mêmes éléments de langage se retrouvent au fil des ans dans les déclarations et les documents soumis dans les enceintes multilatérales, en particulier le processus d’examen du TNP : « La Fédération de Russie a considérablement réduit, à plusieurs reprises, la quantité de ses armes nucléaires non stratégiques. Actuellement, les capacités nucléaires non stratégiques de la Russie représentent moins de 25 % de celles que possédait l’Union des républiques socialistes soviétiques (URSS) en 1991. Toutes les armes nucléaires non stratégiques de la Russie sont passées à l’état non déployé. Elles sont situées exclusivement sur le territoire national et sont regroupées dans des installations de stockage centralisées où un régime de sécurité de haut niveau est assuré, excluant toute possibilité de vol, ainsi que d’utilisation accidentelle ou non autorisée^(x). » Or, ce pourcentage ne peut être rapporté à aucune déclaration antérieure chiffrée et ne permet donc pas de donner une évaluation certaine de l’arsenal actuel. Il en va de même pour la composition de ce dernier, même si les inventaires réalisés en source ouverte sont relativement précis^(x). Ils font ressortir le caractère diversifié de cet ensemble avec en particulier plusieurs systèmes navals^(x) (y compris le récent Kalibr)^(x) mais aussi des capacités aériennes (dont le nouveau missile hypersonique Kinzhal)^(x) et enfin un potentiel terrestre dont les piliers préoccupent régulièrement l’OTAN (Iskander-M^(x) et 9M729^(x)). La plupart de ces capacités sont duales (acceptant une charge conventionnelle ou nucléaire).

En comparaison, l’arsenal américain paraît plus réduit (environ 200 têtes au total), moins varié et principalement fondé sur la composante aéroportée. Sa particularité est d’être réparti entre, d’une part, le territoire des États-Unis (pour un emploi hors Europe) et, d’autre part, celui de plusieurs États membres de l’OTAN (Allemagne, Belgique, Italie, Pays-Bas, Turquie). Un programme de modernisation des bombes B-61 a été conduit ces dernières années pour les remplacer par une version B61-12 permettant d’améliorer la précision, et l’ajout d’une capacité de tir à distance de sécurité (standoff)^(x). Les ANT navales ont été éliminées après la fin de la guerre froide, mais Washington a retrouvé une capacité non stratégique avec la décision annoncée lors de la NPR 2018 de doter les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE) de têtes de plus faible puissance (W76-2)^(x).

La Russie et les États-Unis ne sont pas les seuls États à détenir des capacités qui peuvent être définies comme non stratégiques selon les critères retenus ici, principalement celui de la portée, que ce soit dans les milieux terrestres, aériens ou navals. Les travaux portant sur les arsenaux nucléaires tactiques sont en général très diserts sur ceux des Américains et des Russes mais moins sur les autres. Par exemple, le Nuclear Notebook détaille ce qui concerne la Russie, les États-Unis ainsi que le Pakistan, puis présente une partie consacrée aux « autres États » (Chine, France, Inde, Israël et Corée du Nord). Au premier abord, le lecteur pourrait se demander ce qui justifie cette distinction du Pakistan par rapport aux autres États. Concrètement, cela s’explique par la singularité de ce cas : Islamabad a mis en service un missile de 60-70 km de portée avec une charge nucléaire. Les capacités décrites pour les autres États ont des portées plus importantes, principalement dans la fourchette 500-5 500 km (correspondant aux portées visées par le traité FNI). Pourtant, la logique retenue par le Nuclear Notebook semble moins fondée sur un aspect capacitaire que sur la manière dont les États pensent ces armes. La catégorie « autres États » met en évidence le fait que ceux qui possèdent des capacités dans des portées tenues pour non stratégiques les considèrent souvent comme stratégiques. De fait, cette catégorisation suggère que la définition par la portée est insuffisante. Selon H. Kristensen et M. Korda, cette définition correspond à une vision de superpuissances ayant développé des portées intercontinentales. Elle néglige les caractéristiques et l’histoire des arsenaux nucléaires d’autres États^(x). Cela revient également à ignorer aussi certaines particularités régionales et/ou géographiques, en lien avec la notion de profondeur stratégique et les potentielles lignes de front qui devraient être défendues.

Ces constats plaident encore une fois en faveur d’une définition par la fonction ou encore par les missions assignées à ces armes, ce qui suppose de s’intéresser plus précisément aux doctrines des États concernés. Pour approfondir la question en ce sens, la deuxième partie de cette étude présente trois cas prenant en compte des développements récents qui ont contribué à façonner la perception d’un retour du nucléaire tactique.

II. Trois études de cas sur le « retour » du nucléaire tactique

Dans cette deuxième partie, la question du retour des ANT sera illustrée par trois études de cas dont le point commun est l’intégration de systèmes décrits comme tactiques (ou non stratégiques). L’objectif est de mettre en évidence les enjeux actuels attachés aux développements de capacités non stratégiques en reliant ceux-ci aux questions de doctrine.

Le premier cas est celui de la décision du Pakistan d’intégrer un système de courte portée dans son arsenal nucléaire. Il est indépendant des deux cas suivants qui sont reliés entre eux au sein de la relation bilatérale Russie/États-Unis mais présentent chacun des problématiques différentes : d’une part, les incertitudes concernant la doctrine nucléaire russe, en particulier un possible recours au nucléaire tactique dans le cadre d’un conflit conventionnel, et d’autre part, les tentatives américaines de restaurer la dissuasion à des niveaux infra-stratégiques, notamment par le développement de nouvelles capacités.

Cas n° 1 : le Pakistan revendique la nucléarisation du missile Nasr

Le choix de ce premier cas s’impose car, comme le notent H. Kristensen et M. Korda, « [l]e Pakistan est unique parmi les petits États dotés de l’arme nucléaire puisqu’il est le seul à s’être explicitement et publiquement lancé dans un programme de développement d’armes nucléaires tactiques^(x) ». Le Pakistan a en effet développé un missile terrestre Nasr (Hatf-9) d’une portée de 60 km dont il a annoncé la réussite du premier test en 2011^(x). Le contexte des années 2010 est encore celui d’une ouverture sur le plan du désarmement nucléaire dont les marqueurs sont en particulier le discours de l’administration Obama en faveur d’un monde sans armes nucléaires^(x), la conclusion du traité New START et une huitième conférence d’examen du TNP considérée comme réussie par les États parties^(x). Ainsi, le fait que le Pakistan se dote d’un tel système tactique apparaît d’autant plus comme une anomalie que le sens de l’histoire de l’arme nucléaire semble alors être celui d’une élévation du seuil d’emploi et d’une relégation de l’ANT à un âge de pierre de la dissuasion.

À première vue, un tel système semble s’inscrire dans un cadre d’emploi tactique. Ses caractéristiques font qu’il ne peut avoir d’autre utilité qu’au niveau du théâtre, a priori contre des forces indiennes. En élargissant l’éventail des portées de son arsenal nucléaire, le Pakistan a fait évoluer sa doctrine de minimum deterrence à full-spectrum deterrence^(x). Dans ce cadre, les missiles de courte portée et les armes de puissance moindre doivent « contrer les menaces militaires en dessous du niveau stratégique^(x) ». Il ressort des discours de responsables pakistanais que ce missile constitue un moyen de dissuader l’Inde de mener des incursions en territoire pakistanais comme prévu par la doctrine militaire Cold Start^(x). Celle-ci, élaborée par l’Inde pour répondre aux attentats terroristes, prévoyait des représailles conventionnelles rapides en territoire pakistanais en cas de nouvelle attaque qui serait soutenue par Islamabad^(x). La perspective d’une escalade nucléaire était écartée du fait que ces opérations conventionnelles devaient se situer sous le seuil d’emploi du nucléaire prévu par le Pakistan^(x). L’introduction du Nasr vient rompre avec cette logique en indiquant qu’une réponse nucléaire est possible.

Certains experts ont identifié d’autres capacités de plus longue portée (entre 200 et 350 km) susceptibles de remplir les mêmes objectifs opérationnels^(x). Ce qui conduit à s’interroger sur la réelle plus-value du développement de ces missiles. Si d’autres systèmes peuvent atteindre les mêmes cibles que le Nasr, pourquoi investir dans un nouvel armement ? La justification donnée par ces experts tient à la taille de l’arsenal, jugée insuffisante pour que le choix soit fait d’utiliser ces systèmes existants et de perdre ainsi une partie significative du total.

Une autre réponse pourrait être recherchée dans l’inquiétude suscitée par le retour du nucléaire tactique et le fait que le Pakistan a pu l’anticiper pour s’en servir. L’annonce pakistanaise a en effet soulevé des inquiétudes en raison du risque d’emploi plus élevé, facilité par la proximité avec le conventionnel, et de la possibilité d’une escalade^(x). Le raisonnement établissant qu’un acteur doté d’armes nucléaires s’abstiendra de les employer, sauf dans un cas extrême, fonctionne au niveau stratégique mais devient plus fragile s’agissant du tactique, dans la mesure où la distinction nucléaire/conventionnel est alors souvent plus mince. La retenue par rapport au franchissement du seuil nucléaire semble plus incertaine dans le cas d’un missile de 60 km de portée, spécialement conçu pour répondre à une agression conventionnelle, qu’avec un missile d’une portée de 200 km dont la fonction serait alors détournée pour un emploi au niveau tactique. La conception du rapport entre conventionnel et nucléaire n’est ni figée, ni universelle. Toutefois, en théorie, l’établissement d’une frontière étanche entre conventionnel et nucléaire constitue un garde-fou par rapport au risque d’escalade. À cet égard, le discours du Pakistan est préoccupant car s’il affirme que le Nasr a un objectif de dissuasion, il laisse entendre aussi que les armes conventionnelles et nucléaires ne sont pas conçues de manière séparée^(x).

Par ailleurs, la responsabilité d’une guerre nucléaire est reportée sur le comportement de l’Inde. Peter Lavoy, expert senior à la fondation Carnegie, a interrogé le général Khalid Kidwai, ancien responsable du programme nucléaire pakistanais, sur le fait que l’introduction du Nasr pourrait accroître le risque de guerre nucléaire. Le général Kidwai avait répondu que le risque était en réalité moins important dans la mesure où l’Inde réfléchirait « à deux fois » avant de mettre en œuvre sa doctrine. Ainsi, les paramètres changent avec le missile Nasr et surtout avec la stratégie associée qui s’appuie sur une politique déclaratoire conduisant à faire peser la responsabilité de l’escalade du côté indien. En effet, la revendication de la nucléarisation d’un missile de courte portée envoie un message à l’Inde et à d’autres acteurs qui pourraient être impliqués dans une crise suivant un attentat terroriste. En insistant sur le fait que le missile Nasr a pour objet de dissuader un certain type d’opération que l’Inde pourrait mener, le Pakistan semble vouloir conduire ces acteurs à penser que l’Inde devra se retenir de dérouler de tels plans en raison du risque d’escalade nucléaire.

Face à ces évolutions, les experts se sont interrogés sur la manière dont l’Inde pourrait dissuader le Pakistan d’employer cette capacité de théâtre et sur l’éventuelle nécessité qu’elle se dote de systèmes similaires. Certains ont également évoqué la possibilité qu’elle ait recours à des frappes préemptives en cas d’activités signalant un déploiement imminent^(x). Les experts indiens ont été divisés sur la question^(x). L’une des réponses officielles de l’Inde apparaît dans le discours de Shyam Saran, alors président du National Security Advisory Board (NSAB), prononcé en avril 2013^(x). Il y déclarait que la catégorisation d’AN qui seraient employées pour attaquer l’Inde – soit stratégiques, soit tactiques – n’avait aucune signification du point de vue de l’Inde ; qu’une guerre nucléaire limitée était « une contradiction dans les termes » ; que tout échange nucléaire, une fois initié, monterait rapidement et inexorablement au niveau stratégique. Cette politique déclaratoire correspond aux recommandations d’experts, qui voyaient dans le développement d’ANT par l’Inde le danger d’une escalade incontrôlable et qui préconisaient de s’en tenir à une doctrine de riposte massive quels que soient le niveau et le lieu de l’agression nucléaire pakistanaise^(x).

Ce premier cas illustre les différentes problématiques évoquées précédemment au sujet des définitions. Il montre l’importance de la politique nucléaire et la manière dont le Pakistan a cherché à renforcer la crédibilité politique de sa doctrine par une crédibilité technique et opérationnelle en mettant en avant le développement d’une capacité nouvelle dans son arsenal.

Cas n° 2 : l’enjeu tactique dans la politique nucléaire russe

Le deuxième cas d’étude porte davantage sur la doctrine et la politique déclaratoire nucléaire que sur des aspects capacitaires, même si ceux-ci sont également présents. La problématique des incertitudes concernant le volet tactique russe n’est pas sans lien avec l’absence de transparence sur cette partie de l’arsenal mais elle est avant tout le résultat de facteurs politiques. Comme dans le cas du Pakistan, les interrogations sont apparues dans le contexte de ce qui semblait être un mouvement convergent des États possesseurs d’armes nucléaires vers une réduction du rôle de celles-ci et leur strict encadrement dans une doctrine de dissuasion. À l’inverse, la Russie a semblé revenir à l’idée que le recours à l’arme nucléaire pourrait être envisagé pour reprendre l’avantage dans un conflit conventionnel. Dans les cercles de réflexion sur les questions stratégiques, les interrogations ont porté sur ce point et plus généralement sur la caractérisation du seuil d’emploi dans la pensée stratégique russe. Si elles ont été ravivées au milieu des années 2010 dans le contexte de l’annexion de la Crimée, ces inquiétudes s’enracinent plus profondément dans l’évolution de la doctrine russe depuis la fin de la guerre froide et la manière dont celle-ci a été perçue lorsque Moscou a utilisé le signalement nucléaire.

Tout d’abord, les chercheurs s’accordent sur le fait que la Russie aurait voulu compenser son infériorité conventionnelle par rapport aux États-Unis en misant sur le nucléaire^(x). Ainsi, à la fin des années 1990, aurait été conçue la possibilité de réaliser des frappes nucléaires limitées, pour conduire un adversaire à renoncer et mettre fin à un conflit. S’il n’est pas alors nécessairement question d’ANT, le cadre d’emploi envisagé y ramène. Tandis que certains experts sont très affirmatifs sur le fait que la doctrine militaire russe de 2000 aurait intégré le concept de « désescalade^(x) », d’autres adoptent une démarche prudente et exposent les indices qui convergent vers l’idée que la Russie l’aurait effectivement adopté. Ainsi, Isabelle Facon et Bruno Tertrais, dans une étude parue en 2008, retracent le cheminement de ce qui est souvent désigné par l’expression « escalade pour la désescalade^(x) », en se fondant sur l’analyse des documents officiels, de propos de responsables russes et de la conduite de grands exercices militaires^(x). Les termes « escalade pour la désescalade » n’apparaissaient pas dans les grands documents de doctrine de l’époque mais ceux-ci restaient suffisamment ambigus pour ne pas permettre de conclusion définitive^(x). Quoi qu’il en soit, ces analyses correspondent à un premier épisode d’interrogations au sujet de la doctrine de la Russie et à une période de signalement nucléaire avec la menace du déploiement de missiles Iskander^(x). Par la suite, ces préoccupations s’estompent avec l’amélioration des relations bilatérales et la conclusion de nouveaux traités de maîtrise des armements. De surcroît, les progrès de la Russie sur le plan des capacités conventionnelles conduisent à penser qu’elle réduit alors sensiblement le rôle de ses armes nucléaires dans sa doctrine de sécurité.

Un nouvel épisode de questionnement autour de la doctrine nucléaire russe est ensuite identifiable au moment de l’annexion de la Crimée en 2014. Il se manifeste, sur le plan de la réflexion stratégique, par des publications et des présentations sur cette thématique dans les colloques^(x). Ce questionnement s’explique tout d’abord par la place du nucléaire dans la communication russe autour de ces événements. L’illustration la plus marquante, au regard de son retentissement dans les médias, a été l’interview télévisée de mars 2015 au cours de laquelle Vladimir Poutine indique qu’il a envisagé de mettre les forces nucléaires en alerte^(x). D’autres prises de parole, ainsi que des démonstrations opérationnelles, avaient contribué à dessiner l’ombre du nucléaire sur ce qui était présenté comme une crise^(x). Plus généralement, ce nouvel épisode d’inquiétudes est né aussi de l’observation des actions de la Russie, perçues comme agressives et participant d’une stratégie qualifiée d’hybride, dans laquelle l’arme nucléaire servirait un objectif d’intimidation de l’adversaire^(x).

L’invasion de l’Ukraine en février 2022 a également été accompagnée d’un ensemble de rappels du statut nucléaire de la Russie et de sa détermination à y avoir recours le cas échéant. Cette communication est intervenue très tôt dans la chronologie du déclenchement de la guerre^(x). Elle s’est appuyée sur un spectre plus large de vecteurs depuis le discours de V. Poutine demandant la mise en alerte des forces nucléaires dans une mise en scène filmée, jusqu’à la diffusion par certains médias russes de scénarios de ciblage de capitales européennes^(x). S’ils se placent à un autre niveau, les développements du conflit autour de la centrale nucléaire de Zaporijjia ont toutefois été rapprochés du signalement nucléaire russe par de nombreux observateurs du conflit^(x). Ainsi ce volet civil peut-il être considéré comme ayant contribué à une forme d’anxiété au sujet de l’éventuelle intention de Moscou de recourir à l’arme nucléaire.

Les interrogations sur le nucléaire tactique ont alors refait surface mais avec une acuité particulière, compte tenu de l’ampleur du conflit et des risques de généralisation de celui-ci. Que la Russie n’ait jamais cessé de faire un usage politique de son arsenal nucléaire tactique vis-à-vis des États-Unis, et surtout de l’OTAN, ne signifie pas qu’elle ait exclu un recours effectif à l’arme nucléaire. Les conditions d’emploi de l’arme nucléaire telles qu’exposées dans la doctrine russe ne permettent pas non plus d’écarter cette éventualité^(x). Celle-ci, dans la version publiée en 2020^(x), fait apparaître des principes généraux ainsi que, plus précisément, des conditions qui pourraient conduire la Russie à employer des armes nucléaires^(x). Les principes généraux s’orientent autour de deux axes : la Russie « se réserve le droit d’employer des armes nucléaires en réponse à l’emploi d’armes nucléaires ou d’autres types d’armes de destruction massive contre elle et (ou) ses alliés ainsi que dans le cas d’une agression conventionnelle contre la Russie qui mettrait en péril l’existence même de l’État ». Ce langage est semblable à celui des énoncés de doctrine précédents et suggère un seuil d’emploi de niveau stratégique, mais le reste du texte n’est pas sans équivoque, de telle sorte que « [l]e document n’offre pas une réponse claire à la question qui a suscité le plus de controverses, à savoir si la Russie est guidée par une doctrine d’escalade (nucléaire) pour la désescalade (d’un conflit dans lequel ses forces ne parviendraient pas à faire face) […]^(x) ». Si l’ambiguïté est nécessaire au fonctionnement des stratégies de dissuasion et se retrouve dans toutes les doctrines, elle peut toutefois devenir déstabilisante quand elle s’inscrit dans un environnement coercitif^(x).

Ce deuxième cas permet d’examiner la relation entre les dimensions capacitaire et politique. Tandis que le Pakistan a fondé sa stratégie sur une capacité en particulier, la Russie s’appuie davantage sur la communication, à travers des discours et des signaux opérationnels. L’Iskander est un système emblématique de l’usage fait par Moscou des ANT sur le plan politique. Toutefois, il ne prend pas la même place que le Nasr dans la stratégie pakistanaise. Cela pourrait conduire à penser que, dans le cas de la Russie, la déstabilisation est plus liée à l’ambiguïté de la doctrine qu’à l’absence de transparence sur les ANT. Toutefois, l’ambiguïté serait certainement perçue différemment s’il était certain par ailleurs que la Russie ne dispose pas de systèmes considérés comme permettant plus facilement un « passage à l’acte ». En ce sens, les ANT sont déstabilisantes quelle que soit la doctrine qui les encadre.

L’analyse de ces deux cas fait ressortir un point commun dans la volonté des États concernés de faire renoncer d’autres États à conduire certaines actions qui pourraient leur être défavorables. Ils veulent les dissuader et préserver leur liberté d’action. Ce sont des objectifs qui figurent dans plusieurs autres stratégies nucléaires mais qui sont ici détournés d’un cadre défensif au-delà duquel la vertu stabilisatrice de l’atome laisse place à une forme de sanctuarisation agressive^(x).

Cas n° 3 : les États-Unis et le rétablissement de la dissuasion

Le troisième cas se concentre sur des développements capacitaires présentés par les États-Unis comme destinés à rétablir la dissuasion vis-à-vis d’adversaires qui envisageraient l’option nucléaire pour compenser un désavantage sur le plan conventionnel. Cette description ramène aux incertitudes concernant la doctrine russe mais, selon la vision américaine, le problème s’étend à d’autres États, en particulier la Corée du Nord et la Chine. Si le problème est déjà pris en compte par l’administration Obama, ce n’est que sous celle de Donald Trump que de premières mesures concrètes seront évoquées publiquement.

Ainsi, le renforcement de la dissuasion est annoncé dans la NPR publiée en 2018, à travers un besoin de flexibilité que deux types de nouvelles capacités nucléaires devront combler. Il s’agit d’une part, à court terme, de la modification de certaines ogives des missiles balistiques embarqués sur les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE) pour en réduire la puissance. D’autre part, à moyen terme, l’acquisition d’un nouveau missile de croisière naval nucléaire était prévue. La NPR a ainsi consacré un renouveau des armes nucléaires non stratégiques (le terme « tactique » est réservé aux armements adverses) qui a été parfois perçu et critiqué comme un abaissement du seuil d’emploi et un accroissement du risque d’escalade^(x).

Or, précisément, le but affiché par l’administration à l’époque était inverse. Les responsables en charge du dossier ont répété que ces décisions visaient à relever le seuil d’emploi en dissuadant leurs adversaires d’avoir recours à l’arme nucléaire, y compris à un niveau non stratégique. La NPR part du principe que « l’escalade pour la désescalade » fait partie de la doctrine de la Russie^(x) tandis que cette dernière n’en fait pas mention. Les experts restent divisés sur le fait que « l’escalade pour la désescalade » fait effectivement partie du corpus doctrinal. La problématique est ainsi exposée dans la NPR : « […] la Russie pourrait également s’appuyer sur des menaces d’un emploi en premier limité de l’arme nucléaire, ou sur un premier emploi effectif, pour nous contraindre, ainsi que nos alliés et partenaires, à mettre fin à un conflit dans des conditions favorables à la Russie. Moscou croit apparemment que les États-Unis ne sont pas disposés à répondre à l’emploi russe d’ANT par des armes nucléaires stratégiques^(x) ». La NPR n’évoque pas les capacités non stratégiques déjà en service dans l’arsenal américain et se concentre sur l’idée que certains États pourraient exploiter ce qui leur apparaît comme une faille dans l’éventail des capacités américaines et des réponses possibles. Si les adversaires misent sur une paralysie des États-Unis, ils peuvent être tentés d’avoir effectivement recours à un emploi nucléaire limité. Le développement de capacités non stratégiques a pour but d’empêcher un emploi nucléaire non stratégique.

La problématique n’est pas nouvelle. Comme l’a expliqué Corentin Brustlein dans une étude de l’IFRI parue en 2017, « la question de l’emploi limité de l’arme nucléaire a forcé les États-Unis à se confronter à nouveau à des dilemmes anciens – et dans une large mesure indépassables^(x) ». La dissuasion est renforcée par l’élargissement des options pour éviter une forme d’autodissuasion. L’objectif est distinct de celui de la domination de l’escalade. Le but n’est pas de planifier la conduite d’une guerre nucléaire limitée mais des options dissuadant l’adversaire de mener une action qui pourrait précisément conduire à un échange de frappes nucléaires. Ainsi, l’ajout de ces « compléments » (selon les termes de la NPR de 2018) éviterait aux États-Unis d’être empêchés d’agir à moins d’assumer la responsabilité de l’escalade.

Le premier de ces compléments qui était prévu à court terme a été mis en service rapidement. Le Pentagone a en effet annoncé le déploiement de la tête nucléaire de plus faible puissance (W76-2) sur SNLE dès février 2020^(x). En revanche, le projet de missile de croisière naval nucléaire a finalement été abandonné, comme indiqué dans la dernière NPR, rendue publique en décembre 2022. Ce recul ne signifie pas que l’administration Biden ait une autre appréciation de la situation, il traduit le fait qu’elle ne considère pas cette capacité comme nécessaire. L’insistance de la NPR de 2022 sur le renforcement de la dissuasion présente d’ailleurs une continuité avec celle de 2018 mais se décline différemment, à travers des choix stratégiques (notamment le concept de dissuasion intégrée)^(x) et une politique déclaratoire ciselée.

Pour empêcher la survenue des scénarios de frappe nucléaire limitée dans le cadre d’un conflit conventionnel, le message central est que les forces nucléaires américaines servent à dissuader un emploi de l’arme nucléaire, quelle que soit son ampleur (« of any scale »). Ainsi, la NPR prévient que « tout emploi d’armes nucléaires par un adversaire, quels que soient le lieu ou la puissance, modifierait fondamentalement la nature d’un conflit, créerait un potentiel d’escalade incontrôlée et aurait des effets stratégiques ». La NPR 2018 avait déjà adopté une terminologie semblable, mais en s’adressant alors uniquement à deux États : la Russie et la Chine^(x). Ces paragraphes font aussi écho aux éléments de langage des communiqués de l’OTAN tels qu’ils ont été réactualisés lors du sommet de Varsovie^(x).

Ce troisième cas présente des similarités avec celui du Pakistan en raison de la centralité du développement capacitaire. Toutefois, la comparaison trouve rapidement sa limite. Premièrement, de manière évidente, il s’agit de catégories d’armements très différentes et deuxièmement, les stratégies d’emploi sont opposées. Même s’il s’inscrit dans un schéma dissuasif, le Pakistan prévoit un emploi en premier en réponse à l’emploi d’armes conventionnelles alors que les États-Unis veulent dissuader un emploi de l’arme nucléaire. La ressemblance est d’ailleurs plus marquée entre le cas du Pakistan et celui de la Russie, dans la mesure où il s’agit à chaque fois d’un emploi en premier face à du conventionnel, sans qu’un seuil existentiel^(x) ait nécessairement été atteint.

III. Pour un encadrement normatif des armes nucléaires tactiques

Les évolutions contemporaines concernant les ANT sont préoccupantes car elles impliquent un risque d’escalade et de montée aux extrêmes ou encore celui d’une multiplication des comportements agressifs sous l’ombre portée du nucléaire. La question de l’encadrement normatif doit donc être posée même si les perspectives d’un accord dans ce domaine paraissent très éloignées. En effet, la volonté de progresser en ce sens s’est accompagnée de réflexions, de projets et de démarches mais avec de très rares résultats concrets. Les ANT restent la catégorie la moins réglementée dans le domaine nucléaire, ce que certains experts expliquent par une priorité donnée au stratégique^(x) mais qui se comprend aussi compte tenu de l’importance que leur confèrent toujours certains États.

Cette troisième partie vise à rappeler les accomplissements dans le domaine, ainsi que les pistes qui ont été envisagées, pour les relier enfin à une réflexion plus ancrée dans l’actualité.

Des instruments dépassés

La fin de la guerre froide s’est accompagnée d’évolutions des politiques nucléaires et de l’acceptation par les États-Unis et la Russie de nouvelles contraintes sur leurs arsenaux. Dans le domaine non stratégique, le traité sur les FNI en est emblématique, même si ses origines remontent bien au-delà des années 1990. Moins connues, les initiatives présidentielles de 1991 restent la seule forme d’accord bilatéral ayant porté sur l’ensemble des capacités tactiques au sens d’armes de théâtre. Cet accord n’est toutefois pas juridiquement contraignant. Nous reviendrons ici sur la genèse et la mise en œuvre de ces deux instruments.

Le traité sur les FNI, l’élimination vérifiée d’une catégorie d’armes

Le traité sur les FNI, entré en vigueur en 1988, a longtemps été considéré comme un instrument majeur de sécurité en Europe car il a permis l’élimination vérifiée d’une catégorie entière d’armements perçus comme déstabilisants. Il prévoyait le retrait ainsi que la destruction des systèmes concernés : missiles balistiques et de croisière, tirés du sol, de 500 à 5 500 km de portée, quelle que soit la nature de la charge (nucléaire ou conventionnelle). Le traité était donc particulièrement ambitieux d’autant que les délais qu’il fixait étaient relativement courts : il visait l’élimination des missiles à portée intermédiaire et de leurs lanceurs dans un délai de trois ans après son entrée en vigueur (article IV) et des systèmes à plus courte portée après dix-huit mois seulement (article V). De surcroît, ces opérations étaient soumises à une vérification avec des inspections sur place prévues pour être menées encore pendant dix ans après l’échéance de l’élimination des matériels (article XI). Celle-ci s’est terminée le 28 mai 1991 (846 missiles détruits du côté américain et 1 846 missiles détruits du côté soviétique). Le régime des inspections a pris fin le 31 mai 2001.

Conclu à la fin de la guerre froide, le traité sur les FNI a représenté une avancée importante en manière de maîtrise des armements. La mesure de cet accomplissement est d’autant plus saisissante au regard de la période de la crise des Euromissiles qui avait présidé à l’ouverture des négociations à la fin des années 1970^(x). Ainsi, la dénonciation par les États-Unis du traité en août 2019 a constitué un tournant majeur et une évolution préoccupante, même s’il avait déjà paru fragilisé auparavant, en raison notamment des menaces de retrait répétées de la Russie en 2005-2006^(x). L’extinction du FNI a fait suite à une nouvelle crise dans le domaine des missiles, autour du développement par Moscou du 9M729 (ou Novator) que les États-Unis ont considéré comme une violation du traité. Les tentatives de résolution diplomatique engagées par Washington ayant échoué, la dénonciation du traité s’est imposée en dernier recours^(x).

Dans l’intervalle, le paysage stratégique a évolué et plusieurs États se sont dotés de capacités entrant dans la catégorie de ces FNI. La question d’une éventuelle multilatéralisation du traité a d’ailleurs émergé, portée à la fois par la Russie et les États-Unis à la fin des années 2000^(x) mais sans dépasser réellement le stade déclaratoire. Durant cette même période, la France a ensuite lancé l’idée d’un traité portant sur les missiles sol-sol de portée courte à intermédiaire, avec un périmètre légèrement différent^(x). Le projet qui a été soutenu par l’Union européenne pendant quelques années n’a pas été poursuivi. Les seuls instruments de maîtrise des armements portant sur les missiles et restant en vigueur ne sont pas des traités : d’une part, le code de conduite de La Haye, qui est un instrument politique tenant lieu de mesure de confiance et de transparence^(x), et de l’autre, le régime de contrôle des technologies de missiles (MTCR), qui vise à limiter la prolifération balistique.

Les Presidential Nuclear Initiative (initiatives présidentielles nucléaires), une mesure de confiance réciproque

Ce que l’on désigne par l’expression Presidential Nuclear Initiative (PNI) correspond à deux déclarations, prononcées à quelques semaines d’intervalle, et à leur mise en œuvre. La première déclaration intervient le 17 septembre 1991. George Bush, prenant acte de la fin du pacte de Varsovie, estime qu’une invasion soviétique en Europe occidentale n’est plus une menace réaliste et que désormais, pour les Soviétiques, l’arsenal nucléaire semble moins « un instrument de sécurité nationale qu’un fardeau^(x) ». Il engage un certain nombre de décisions de désarmement qui concernent, d’une part, les « armes non stratégiques ou de théâtre » et, d’autre part, les systèmes stratégiques (les mesures viennent compléter le traité START alors récemment signé)^(x).

Les annonces concernant la partie non stratégique sont importantes. Il s’agit de l’élimination des missiles de courte portée tirés du sol, du retrait de toutes les ANT des bâtiments de surface, des sous-marins d’attaque et des têtes nucléaires de la flotte embarquée sur les porte-avions. G. Bush indique que certaines armes seront détruites et d’autres stockées dans des dépôts sécurisés. Il précise qu’en temps normal, aucune ANT ne se trouvera à bord d’un bâtiment américain. L’initiative américaine est lancée sans garantie de réciprocité de la part de l’Union soviétique^(x) mais elle comprend une invitation en ce sens. Les Soviétiques sont invités à « détruire l’ensemble de leur stock d’armes nucléaires de théâtre tirées du sol^(x) » et à procéder à des mesures similaires à celles engagées par les États-Unis pour le volet naval.

Le 5 octobre 1991, le discours de Mikhaïl Gorbatchev apporte une réponse articulée autour de sept catégories de mesures dont quatre concernant les armes nucléaires, y compris une série visant le niveau tactique. Il s’agit de la destruction de toutes les munitions d’artillerie nucléaire et des têtes pour les missiles tactiques, de toutes les mines nucléaires, du stockage centralisé de têtes pour des armes anti-porte-avions, pour les navires de surface et les sous-marins multi-missions, et enfin l’aviation navale basée à terre. Une partie de ces armes devrait être détruite. M. Gorbatchev ajoute deux propositions qui semblent inacceptables par Washington car elles touchent à ses dispositifs de dissuasion élargie. Il demande en effet le retrait des ANT de la composante navale ainsi que des têtes nucléaires de l’aviation tactique déployée à l’avant et leur stockage centralisé. Les États-Unis conservent la capacité de déployer de nouveau des missiles de croisière navals (TLAM-N) en tant qu’éléments de la dissuasion élargie en Asie. Par ailleurs, dès son discours du 17 septembre 1991, G. Bush avait prévenu que les États-Unis préserveraient une capacité aérienne en Europe, laquelle restait « essentielle pour la sécurité de l’OTAN ». La tension autour des arrangements de partage nucléaire de l’OTAN traverse l’histoire de la maîtrise des armements (cf. infra). L’intégration des capacités liées à ce dispositif dans un accord bilatéral apparaît comme une ligne rouge pour les États-Unis^(x) tandis que l’URSS (puis la Russie) manifeste régulièrement la volonté d’y porter atteinte, en cherchant à inclure non seulement les capacités américaines mais aussi celles des deux autres États nucléaires de l’OTAN (France, Royaume-Uni). D’ailleurs, dans ce discours du 5 octobre 1991, M. Gorbatchev invite également les autres « puissances nucléaires » à rejoindre cet effort américano-soviétique. En définitive, la réponse soviétique a été « plus rapide, plus étendue et plus positive que ce que les plus optimistes des responsables américains auraient jamais anticipé^(x) ».

Ces deux déclarations de 1991 qui constituent le cœur des PNI ont ensuite été complétées par deux autres, prononcées en 1992 (elles sont parfois désignées en tant que « PNI II ») : il s’agit, d’une part, des éléments insérés dans le discours sur l’état de l’Union du 28 janvier 1992 (les mesures se concentrent sur les arsenaux stratégiques) et, d’autre part, du discours de Boris Eltsine, le 29 janvier 1992, qui confirme les mesures déjà annoncées et ajoute que la Russie a prévu d’éliminer un tiers des ANT navales et la moitié des têtes pour les missiles antiaériens ainsi que la moitié des stocks de munitions nucléaires tactiques aériennes.

Au total, l’ensemble des PNI aurait conduit à des réductions de plusieurs milliers de têtes mais celles-ci n’ont pas été vérifiées. Les informations officielles restent très partielles. Comme nous l’avons indiqué dans la première partie de cette étude, la Russie répète qu’elle a réduit cet arsenal de 25 % depuis 1991. Les États-Unis évoquent une diminution de leurs armes nucléaires non stratégiques de plus de 90 % depuis le 30 septembre 1991. Selon les évaluations américaines, la Russie n’a pas entièrement honoré ses engagements pris à travers les PNI^(x). Quelle que soit l’adéquation de cette appréciation à la réalité, le seul fait que les États-Unis doutent de l’engagement russe met en exergue le point faible de ce type d’instruments non juridiquement contraignants et non vérifiés, sans toutefois nier totalement leur intérêt tant sur le plan de la maîtrise des armements que de la réduction des tensions internationales.

Des pistes à creuser

Les instruments qui ont encadré les ANT ont été conçus dans des périodes historiques spécifiques qui peuvent être lues a posteriori comme des fenêtres d’opportunité. Pourtant, leur élaboration et leur négociation se sont faites sans certitude concernant leur résultat. D’autres moments ont été saisis pour engager des initiatives mais celles-ci ont été suspendues. Bien que le contexte actuel ne permette pas d’envisager un renouveau de la maîtrise des armements, penser sa possibilité est nécessaire pour maintenir l’expertise et identifier concrètement les bénéfices et les risques des options qui ont été proposées dans la littérature sur le sujet.

Des initiatives suspendues

Le contexte actuel, en particulier depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie, ne permet pas d’envisager de faire progresser l’encadrement normatif des ANT. Au début des années 2010, après la conclusion du traité New START, certains experts ont estimé que le sujet était devenu « inévitable » pour de futures négociations^(x). De nombreux États ont alors exprimé leur soutien à l’engagement de pourparlers bilatéraux sur le sujet. Toutefois, la dégradation des relations entre Washington et Moscou et la crispation autour du traité sur les FNI a refermé ce qui apparaissait comme une fenêtre d’opportunité. Il reste intéressant et utile de considérer quelles possibilités pourraient être envisagées sans tenir compte de l’état des relations entre les États concernés, ni même de leur positionnement habituel quant à d’éventuelles négociations sur le sujet. La Russie a indiqué que toute négociation sur les ANT devrait faire partie d’un agenda global (incluant notamment les défenses antimissiles ainsi que les systèmes conventionnels). Du côté des États-Unis, l’idée d’inclure le tactique dans les négociations d’un successeur du traité New START, a été formalisée lors de la ratification de ce dernier par le Sénat^(x). Plus précisément, la résolution de ratification prévoyait que des négociations soient engagées au plus tard un an après l’entrée en vigueur de New START, après une consultation des alliés de l’OTAN. Cette voie n’a pas été fructueuse, ni celle qui a été explorée pendant plusieurs mois au sein de l’OTAN à la suite de la Revue de posture de défense et de dissuasion (DDPR).

Dans la déclaration rendant compte des travaux de cette DDPR lors du sommet de Chicago en 2012, les alliés en effet ont indiqué qu’ils poursuivaient l’objectif « d’élaborer des propositions détaillées pour la compréhension mutuelle des postures des forces nucléaires non stratégiques de l’OTAN et de la Russie en Europe [...]^(x) ». Quelques mois plus tard, en février 2013, un nouveau comité a été créé par l’OTAN avec pour mandat de préparer un dialogue avec la Russie sur les mesures de confiance et de transparence sur les ANT (Special Advisory and Consultative Arms Control, Disarmament and Non-Proliferation Committee)^(x). En parallèle, lors de son discours à Berlin le 19 juin 2013, le président Obama avait affirmé : « Nous allons travailler avec les alliés de l’OTAN pour rechercher des réductions ambitieuses concernant les ANT américaines et russes en Europe^(x). »

L’OTAN ne semble pas avoir communiqué sur ces propositions mais un article publié par l’Arms Control Association en janvier 2014 a offert quelques indications à ce sujet, a priori fondées sur plusieurs entretiens^(x). Ainsi, le comité aurait considéré une douzaine de mesures^(x) pour en retenir finalement cinq portant sur des séminaires conjoints OTAN/Russie, des échanges de déclarations sur les politiques nucléaires, les visites d’anciens sites de déploiement d’armes nucléaires non stratégiques, des coopérations sur les questions d’incidents nucléaires. Par la suite, compte tenu de la réticence de certains alliés, seules deux de ces mesures^(x) auraient été approuvées pour être utilisées dans un futur dialogue OTAN/Russie qui n’a certainement jamais démarré puisque les relations entre les États-Unis (l’OTAN) et la Russie se sont rapidement tendues autour de la crise en Ukraine.

Plus récemment, certaines décisions de l’administration Trump inscrites dans la NPR 2018 ont semblé avoir pour objectif de placer les États-Unis dans une position de négociation vis-à-vis de la Russie dans le domaine nucléaire non stratégique. En effet, la démarche d’annoncer le déploiement de nouveaux missiles de croisière navals nucléaires à moyen terme (cf. supra) présentait quelques similitudes avec la double décision de 1979 de déployer de nouveaux missiles Pershing II tout en recherchant une négociation avec les Soviétiques afin qu’ils retirent les missiles SS-20^(x). D’ailleurs, la NPR a clairement indiqué que les États-Unis pourraient renoncer à cette nouvelle capacité de missiles de croisière navals nucléaires « si la Russie se conformait de nouveau à ses obligations de maîtrise des armements, réduisait son arsenal nucléaire non stratégique et corrigeait ses autres comportements déstabilisants^(x) ». Si cette tentative paraît cohérente puisqu’elle tient compte du retour d’expérience bilatéral tout en mobilisant une mémoire partagée avec la Russie, elle est certainement intervenue trop tard et/ou n’était pas de nature à convaincre Moscou.

Des options proposées par les experts

En parallèle des travaux officiels évoqués précédemment, le sujet de la réduction des arsenaux nucléaires non stratégiques a fait l’objet de nombreuses publications d’experts des questions de maîtrise des armements^(x). Ceux-ci ont soit plaidé pour l’engagement d’initiatives, soit seulement listé les solutions qui leur semblaient viables. Dans l’ensemble, ces propositions peuvent être classées selon leur degré de contrainte, allant d’une mesure de confiance à un instrument juridiquement contraignant bilatéral ou multilatéral. D’ailleurs, ces publications traitent plutôt de la diminution des risques qui leur sont associés, que de la réduction des arsenaux nucléaires stratégiques.

En partant des PNI, certains experts estiment que leur réaffirmation au sein d’une déclaration conjointe ou de déclarations unilatérales parallèles pourrait constituer une première étape importante. Une autre possibilité envisagée à partir des PNI, plus ambitieuse, serait la formalisation de ces PNI à travers des engagements juridiquement contraignants incluant des échanges de données. Toutefois, cela nécessiterait de renégocier le périmètre des systèmes visés et certainement d’inclure un volet de vérification, ce qui se rapproche de l’idée de bâtir un nouveau traité.

Les propositions au sujet d’un traité se répartissent en deux grandes catégories : soit un traité d’interdiction, soit un traité de limitation/réduction. La première catégorie se rapproche de la logique du traité sur les FNI dans la mesure où elle pourrait viser uniquement certaines catégories de systèmes. Cette approche est soutenue par l’argument d’un risque plus important de vol des mines, des munitions d’artillerie, des missiles de très courte portée. Leur faible puissance affaiblit aussi la retenue attachée à l’arme nucléaire et les rapproche des armes conventionnelles, ce qui pose un problème sur le plan de la stabilité et du risque d’escalade. Ces systèmes sont supposés avoir disparu des arsenaux à la fin de la guerre froide. La seconde catégorie pourrait se fonder sur des plafonds identiques pour chacune des parties, ou différents afin de tenir compte de la disparité des arsenaux. Ces plafonds pourraient s’appliquer à certaines zones en particulier (sur le modèle du traité sur les forces conventionnelles en Europe). Par ailleurs, dans la continuité des orientations du Sénat américain, plusieurs experts envisagent l’inclusion des ANT dans une négociation plus large d’un accord qui succéderait à New START^(x). Selon certains, elle pourrait alors être ouverte au-delà des questions nucléaires pour tenir compte de la posture de négociation russe qui appelle à lier les différents sujets^(x). Plusieurs articles évoquent l’idée d’un plafond commun global d’armes nucléaires laissant une totale liberté aux États pour la structuration de leurs arsenaux.

Un autre axe de réflexion quant aux arsenaux nucléaires non stratégiques consiste à s’intéresser à leur déploiement. Il s’agirait par exemple de mesures de confiance consistant à indiquer quels sites de déploiement ne sont plus utilisés ou bien à échanger des informations sur le statut opérationnel des armes. La possibilité de s’accorder sur le stockage centralisé des armes nucléaires non stratégiques a également été envisagée, articulée à la perspective d’une vérification ainsi peut-être facilitée. Par exemple, la proposition « Zéro déploiement » présentée dans un rapport de l’UNIDIR en 2017^(x), prévoit le transfert des têtes vers des sites de stockage et la vérification de l’absence d’armes sur les bases de déploiement. Ce qui serait engagé sous forme de mesure de confiance volontaire pourrait ensuite être formalisé dans un texte juridiquement contraignant. Dans la période intermédiaire, les experts prévoient que les deux parties testeraient les procédures de vérification, notamment les visites de sites ayant auparavant accueilli des ANT.

Au début des années 2010, certains auteurs avaient aussi plaidé pour le retrait des armes stationnées sur les territoires d’autres États, visant donc la partie européenne du dispositif nucléaire de l’OTAN. Ils affirmaient que « cela ferait disparaître les craintes de la Russie au sujet de l’OTAN et pourrait contribuer à raviver l’esprit des initiatives parallèles de 1991^(x) ». Leur raisonnement s’appuyait sur la perception que la justification de la présence des armes nucléaires américaines en Europe s’estompait dès lors que la menace à l’Est disparaissait. La réduction de l’arsenal déployé en Europe ainsi que l’allongement des délais de montée en puissance leur donnaient raison^(x), mais la dégradation du contexte a conduit à un durcissement de la posture, reflétant l’importance du dispositif pour les Alliés. Surtout, certains auteurs ont aussi insisté sur l’erreur stratégique que représenterait un tel désarmement unilatéral car il priverait l’OTAN de tout levier dans une éventuelle négociation avec la Russie sur cette catégorie d’armements^(x). La perspective que la Biélorussie accueille des missiles Iskander doit aussi désormais être prise en compte^(x).

L’ensemble de ces réflexions montre que la question des définitions serait centrale dans toute négociation. Elle rappelle aussi que les mesures de confiance constituent une première étape mais qu’elles requièrent une formalisation rapide et une dimension de vérification sans laquelle la confiance ne peut transcender les périodes de tension. Enfin, la question du dimensionnement de l’accord, à travers un périmètre géographique et/ou l’implication d’un plus grand nombre d’acteurs que dans le cadre bilatéral, paraît centrale.

Conclusion

Les armes nucléaires tactiques, l’ambiguïté et la responsabilité

L’arme nucléaire tactique avait semblé s’effacer avec la fin de la guerre froide, comme si le sens de l’histoire était celui d’une évolution de l’encadrement de l’arme nucléaire par des doctrines de dissuasion n’envisageant la possibilité d’un emploi que dans « des circonstances extrêmes de légitime défense dans laquelle la survie même d’un État serait en cause^(x) ».

Les trois cas d’étude proposés ici montrent que le retour des ANT s’opère effectivement sur le plan capacitaire mais surtout à travers les interrogations portant sur les seuils d’emploi de l’arme nucléaire et une éventuelle banalisation de cette dernière. Ils conduisent aussi à opérer une distinction entre des systèmes destinés à empêcher une escalade du conventionnel vers le nucléaire et ceux qui sont prévus pour être employés sur le champ de bataille. Dans ce dernier cas, l’ANT symbolise alors le dévoiement de la dissuasion.

Tandis qu’en parallèle, des réflexions sont en cours pour répondre au risque d’escalade interdomaines au niveau stratégique, la prudence s’impose dans la conception des stratégies intégrées. La dissuasion d’un emploi non stratégique de l’arme nucléaire reste une problématique majeure, surtout dans le contexte d’une exploitation de l’ambiguïté à des fins offensives par certains États.

Dans ce contexte, la question de la terminologie n’est pas anodine. L’absence de définition satisfaisante conduit à s’interroger sur la pertinence de l’expression ANT. Elle pose un problème pour l’analyse et surtout pour la conception d’un cadre normatif. Une possibilité serait d’établir la distinction tactique/stratégique en fonction du niveau des intérêts en jeu, mais ce critère semble difficilement objectivable. Une autre approche pourrait prendre en compte le niveau des dégâts associés aux armes concernées car à travers le prisme de la retenue, les armes moins puissantes sont moins dangereuses. Or le tabou pèse davantage sur le recours à des systèmes destinés à exercer des « dommages inacceptables » (selon la terminologie de la doctrine française). Toutefois, d’un point de vue pratique, ce critère ne paraît pas indiqué à des fins de négociation. Il l’est d’autant moins qu’il se trouverait en inadéquation avec certaines dispositions du droit international humanitaire.

Les discussions qui se poursuivent au sein du processus d’examen du TNP ont remis à l’agenda la réduction des risques stratégiques et de la responsabilité nucléaire qui pourraient permettre de traiter des ANT de manière transverse, par le biais de la transparence notamment. Toutefois, le cœur du problème reste la volonté des États de se conformer aux éventuelles règles qui pourraient être établies. L’opacité maintenue sur les ANT contribue à en dessiner une représentation d’un objet insaisissable et immaîtrisable. Ainsi, en complément et dans l’attente de travaux officiels, il paraît essentiel de poursuivre les travaux de recherche sur ces sujets et de maintenir les connaissances notamment sur les approches de maîtrise des armements qui semblent appartenir à un passé révolu mais pourraient se révéler utiles à l’avenir.