L'entrée en vigueur du TIAN : un tournant pour la campagne d'interdiction des armes nucléaires ?

Introduction

La campagne internationale pour l’abolition des armes nucléaires (ICAN) a fait preuve d’un certain activisme ces dernières années : elle a non seulement constitué la cheville ouvrière de la mobilisation qui a conduit au Traité sur l’interdiction des armes nucléaires (TIAN) mais elle est également parvenue à réunir les cinquante ratifications nécessaires à l’entrée en vigueur^(x). Celle-ci devait en effet intervenir « 90 jours après le dépôt du cinquantième instrument de ratification, d’acceptation, d’approbation ou d’accession^(x) ». Le délai qui courait depuis le 24 octobre 2020, date à laquelle le Honduras a rejoint le TIAN, a pris fin le 22 janvier 2021.

Plusieurs acteurs du mouvement qui a conduit à l’adoption du TIAN se sont félicités de cette étape. L’ICAN a bien évidemment marqué l’événement sur les réseaux sociaux : « [n]ous avons réussi. Les armes nucléaires sont désormais illégales^(x) ». Ce message est double. Au-delà de la question de l’interdiction, l’ICAN renforce aussi l’identité de groupe formée autour de cette cause. Le « nous » est suffisamment imprécis pour suggérer qu’il est ouvert. Cette mise en exergue du caractère inclusif de la campagne de l’ICAN s’inscrit dans la continuité de l’attention que les artisans du TIAN y ont portée. Et de fait, ce traité n’aurait sans doute pas émergé sans la convergence de plusieurs initiatives et la coopération de multiples acteurs, y compris des États. Au-delà, plusieurs monographies ont même mis en évidence le rôle de certains diplomates^(x). Ray Acheson, directrice de Reaching Critical Will, l’une des principales ONG travaillant dans les enceintes multilatérales de désarmement^(x), a d’ailleurs salué « l’aboutissement de tant de courage de tant d’activistes et de diplomates^(x) ». Dans le même temps, l’intervention de Peter Maurer, président du Comité international de la Croix-Rouge (CICR), rappelle que cette organisation, tout en tenant à marquer son indépendance, a réellement contribué à l’initiative dite « humanitaire » sur les armes nucléaires et entend poursuivre son action^(x). Par ailleurs, la haute-représentante des Nations unies pour les affaires de désarmement apporte également sa caution au TIAN depuis sa conclusion. À la veille de la cinquantième ratification, Izumi Nakamitsu se félicitait des ratifications de Nauru et de la Jamaïque : « Il n’en reste qu’une pour atteindre les 50 requises pour l’entrée en vigueur du traité^(x). » Avec la légitimité de ces appuis et la campagne menée par l’ICAN, ce soutien ne peut sans doute que s’étendre et se renforcer.

L’entrée en vigueur du TIAN devrait constituer un puissant accélérateur pour un certain nombre d’actions de communication et de lobbying. Peut-on pour autant parler de moment « historique » comme le font les promoteurs du TIAN ? Quels changements cette nouvelle étape d’une initiative affichant l’objectif d’éliminer les armes nucléaires pourrait-elle apporter au niveau international ? Les réponses qui sont apportées à ces questions ne sont pas sans conséquence pour la crédibilité et la poursuite de la campagne qui a évidemment intérêt à ce que l’entrée en vigueur du TIAN apparaisse comme un jalon significatif.

Cette étude vise à apporter un éclairage en s’approchant au plus près de l’objet, selon deux axes : premièrement, l’examen de ce que prévoit le TIAN après l’entrée en vigueur et, deuxièmement, la considération des suites de la campagne, telles que présentées par l’ICAN^(x).

Les débuts de l’ICAN

Lorsqu’elle a reçu le prix Nobel de la paix en 2017^(x), l’ONG ICAN n’existait que depuis dix ans. Son lancement officiel a eu lieu en effet en 2007, tout d’abord à Melbourne où se trouvait son premier bureau, puis au niveau international lors du comité préparatoire du TNP à Vienne.

Le récit de la genèse de l’ICAN attribue l’idée de créer cette organisation à Ronald McCoy, qui fut l’un des dirigeants de l’International Physicians for the Prevention of Nuclear War (IPPNW). L’IPPNW est une organisation antinucléaire ancienne, également récipiendaire du prix Nobel de la paix. En 1985, elle avait en effet été récompensée pour « avoir diffusé des informations fiables et sensibilisé à la question des conséquences catastrophiques d’une guerre nucléaire^(x) ».

À plusieurs reprises, lors d’interviews pour la presse notamment, R. McCoy a raconté comment, après la conférence d’examen du TNP de 2005, il avait réfléchi au lancement d’un « processus tel que celui d’Ottawa pour l’élimination des armes nucléaires ». Cela nécessiterait de réunir plusieurs organisations, de rechercher le soutien de gouvernements like-minded et de travailler à l’obtention d’une convention sur les armes nucléaires. D’où l’idée de créer « l’International Campaign to Abolish Nuclear Weapons, avec l’acronyme ICAN^(x) ».

La branche australienne de l’IPPNW, l’association médicale pour la prévention de la guerre (Medical Association for Prevention of War, MAPW), a décidé d’aider à la mise en œuvre en recherchant notamment le financement nécessaire et en portant très concrètement le démarrage du projet.

En quelques années, l’ICAN a fait sa place dans le paysage relativement dense des ONG abolitionnistes qui travaillent en marge des travaux officiels des instances multilatérales traitant de questions nucléaires. L’organisation qui a progressivement diversifié ses sources de financement^(x), a gagné en notoriété lors de la conférence d’Oslo sur les conséquences humanitaires des armes nucléaires (CHAN), en mars 2013^(x). La préparation d’un grand « forum de la société civile » lui avait été confiée par les organisateurs norvégiens qui lui avaient également permis de diffuser un long spot de campagne lors de l’introduction de la conférence des États. L’ICAN avait alors largement illustré la thématique des CHAN et préconisé l’interdiction des armes nucléaires.

La promotion de cet objectif était alors relativement nouvelle car avant cette date l’ICAN militait pour la négociation d’une convention sur les armes nucléaires. Un modèle de celle-ci avait été élaboré par plusieurs ONG de juristes à la fin des années 1990 et présenté à l’Assemblée générale des Nations unies par le Costa Rica en 1997. Il avait été endossé par le secrétaire général Ban Ki-Moon qui en avait fait un élément de son plan en cinq points pour le désarmement (2008). Un nombre croissant de délégations affichait un soutien à une telle convention, mais le contexte international rendait cette perspective inepte.

Après s’être inscrite dans la continuité, l’ICAN a donc pris un tournant à partir de 2013. Le changement aurait été amorcé bien plus tôt en interne, l’équipe dirigeante ayant été assez rapidement convaincue par cette option qui ne nécessitait ni de longues négociations, ni la participation des États possesseurs. Un traité d’interdiction ne contraindrait pas directement ces derniers mais, selon ses promoteurs, il constituerait une première étape nécessaire pour favoriser l’élimination.

I. La mise en œuvre de l’interdiction

L’entrée en vigueur du TIAN soulève globalement une question, celle de la mise en œuvre de l’interdiction des armes nucléaires sans les États possesseurs. On peut en effet s’interroger sur la consistance de la mise en œuvre d’une interdiction sans les États visés. Mais le traité comporte un certain nombre de dispositions particulières que les États parties, même s’ils sont non dotés, vont devoir appliquer. Nous rendrons compte de cette lecture du TIAN à travers trois thématiques : la portée de l’interdiction ; la mise en œuvre du traité ; la première réunion des États parties.

La portée de l’interdiction

L’arme nucléaire interdite aux États qui n’en possèdent pas

L’entrée en vigueur du TIAN entraîne-t-elle l’interdiction des armes nucléaires ? Pour l’ICAN, la réponse est naturellement positive. Lors de la cinquantième ratification, sa directrice générale, Beatrice Fihn, a par exemple déclaré : « Il s’agit d’un nouveau chapitre pour le désarmement nucléaire. Des décennies d’activisme ont accompli ce que beaucoup estimaient impossible : les armes nucléaires sont interdites^(x). » Le CICR évoque une nouvelle norme mondiale […] interdisant explicitement les armes nucléaires^(x). En effet, le TIAN interdit bien les armes nucléaires à ses membres, mais ceux-ci, pour le moment, sont précisément des États non dotés (ENDAN) au sens du TNP^(x). Et l’interdiction ne s’étend pas aux États non signataires.

Concrètement, la portée de l’interdiction est donc limitée aux États qui ont déjà accepté cette contrainte à travers le TNP. Sur ce point en particulier, le TIAN ne crée pas pour eux de nouvelle obligation. Les dispositions des alinéas a et b de l’article 1 ne varient que très peu par rapport à celles du TNP^(x) : les États parties s’engagent à ne pas « mettre au point, mettre à l’essai, produire, fabriquer, acquérir de quelque autre manière, posséder ou stocker des armes nucléaires ou autres dispositifs explosifs nucléaires » (article 1a) ; à ne pas transférer ces armes ou le contrôle de ces armes (article 1b) ni accepter le transfert ou le contrôle de ces armes (article 1c).

La différence réside dans l’ajout d’une interdiction de mise au point (traduction du terme anglais develop) et de mise à l’essai. Il semble logique que l’interdiction porte sur les essais mais étonnant que le TICE ne soit pas mentionné. Sans référence à celui-ci, le traité s’apparente davantage à une déclaration de principe qu’à un instrument juridique qui viserait à garantir le respect de cette interdiction^(x).

Sur le plan des garanties apportées par l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) concernant les activités nucléaires civiles des États qui ne possèdent pas d’armes nucléaires, le TIAN ne crée pas d’obligation supplémentaire. Ces États sont tenus de conclure un accord de garanties généralisé s’ils ne l’ont pas déjà fait ou de maintenir « au minimum en vigueur les obligations qui lui incombent au titre des garanties de l’Agence internationale de l’énergie atomique au moment de l’entrée en vigueur du présent Traité^(x) ». Nous reviendrons ultérieurement sur la question des garanties qui constitue clairement un enjeu de la crédibilité du traité.

Les dispositions suivantes se placent sur un autre plan avec, pour commencer, une interdiction d’emploi et de menace d’emploi (article 1d), qui fait écho aux revendications que plusieurs États portent habituellement dans les enceintes multilatérales. On peut la rapprocher en particulier de la résolution sur une convention d’interdiction de l’utilisation des armes nucléaires, présentée chaque année par l’Inde et co-parrainée par la quasi-totalité des membres du NAM^(x). Cet article 1 (alinéa g) comprend aussi un engagement à ne jamais « autoriser l’implantation, l’installation ou le déploiement d’armes nucléaires ou autres dispositifs explosifs nucléaires sur son territoire ou en tout lieu placé sous sa juridiction ou son contrôle ». Ici encore, on peut retrouver l’idée d’une telle prohibition dans l’expression de plusieurs positionnements comme celui de la Chine, de la Russie ou encore de l’Iran. On comprend que sont visés les arrangements de partage nucléaire de l’OTAN. Enfin, les alinéas e et f de l’article 1 qui concernent l’encouragement et l’incitation à se livrer aux activités interdites par le traité ainsi que la demande d’aide pour mener de telles activités sont rédigés de manière imprécise et feront certainement l’objet de discussions entre les membres.

L’interdiction d’assistance

Dans l’état actuel des adhésions, le TIAN n’entraîne pas de nouvelles restrictions pour ses membres, à l’exception du Kazakhstan. En effet, l’attention s’est portée sur le fait que cet État permettait à la Russie de réaliser des tests balistiques en utilisant le site de Sary Shagan qui se trouve sur son territoire^(x). Certains experts estiment que Sary Shagan représenterait un « test » pour le nouveau Traité^(x), suggérant que la manière dont ce problème serait évoqué par les États parties engagerait la crédibilité du TIAN.

En 2019, le Nuclear Weapons Ban Monitor édité par l’ONG Norwegian People’s Aid considérait qu’il s’agissait d’un cas de non-respect de l’article 1f concernant l’assistance au développement d’armes nucléaires^(x). L’édition 2020 du même document adoucit son approche en évoquant d’abord la responsabilité des États dotés (EDAN) et en insistant sur le fait de n’avoir trouvé aucune « preuve » que des essais de missiles capables d’emporter des charges nucléaires aient été conduits au Kazakhstan en 2020, pour conclure que cet État pouvait être désormais déclaré en conformité avec l’interdiction d’assistance. Les rédacteurs de ces paragraphes semblent avoir recherché un équilibre entre la nécessité de montrer le sérieux de l’examen du respect de cette disposition et de ménager l’un des États membres. Ce qui explique sans doute pourquoi ces paragraphes consacrés à l’assistance à la mise au point des capacités nucléaires soulignent aussi les mérites du Kazakhstan qui se présente comme « un avocat de longue date pour un monde sans armes nucléaires^(x) ».

Le fondement d’une norme coutumière ?

Au-delà du droit conventionnel se pose la question du droit coutumier et d’une éventuelle nouvelle saisine de la Cour internationale de Justice (CIJ)^(x). De nombreux observateurs ont évoqué cette possibilité comme une suite logique du TIAN. Concrètement, le réflexe de plusieurs États dotés de se placer en tant qu’objecteurs persistants par rapport à la formation d’une norme coutumière qui serait portée par le TIAN montre que cette perspective aurait une certaine logique^(x). L’avis consultatif sur la licéité des armes nucléaires, qu’elle avait rendu en 1996, avait certainement laissé un goût d’inachevé parmi les abolitionnistes et notamment les ONG qui avaient porté cette initiative et voulaient voir l’arme nucléaire devenir illégale^(x). À l’instar de Jean-Marie Collin, porte-parole de l’ICAN-France, on peut s’interroger sur la plus-value d’une nouvelle saisine alors que le TIAN entre en vigueur : « […] une telle démarche juridique aura-t-elle un intérêt ? En effet, pourquoi vouloir obtenir un avis de la CIJ, alors que le droit international disposera (une fois le TIAN en vigueur) d’une norme, qui reconnaît déjà cette illicéité^(x) ? » Pourtant, l’intérêt n’est sans doute pas nul pour une campagne dont l’un des axes repose sur la délégitimation des armes nucléaires (cf. infra) et qui fait face au refus des États possesseurs.

En effet, comme le soulignent plusieurs observateurs, le TIAN n’est pas opposable aux États possesseurs tant qu’ils restent non signataires. Ces derniers pourraient en revanche subir une pression plus importante si l’interdiction était comprise comme appartenant au droit coutumier^(x). Cependant, l’objection persistante de plusieurs États dotés, mentionnée plus haut, va à l’encontre des efforts de ceux qui ont cherché à faire naître de nouveaux éléments susceptibles de faire évoluer l’avis de la Cour.

L’expression du refus de ces États de se sentir liés par cette prohibition est renforcée par celui des États membres de l’OTAN. Ces derniers ont clairement indiqué, dans une déclaration publiée dans la perspective de l’entrée en vigueur du TIAN, leur « opposition » à ce traité, explicitant même la question juridique : « Nous n’acceptons aucun argument selon lequel le Traité sur l’interdiction des armes nucléaires refléterait le développement du droit international coutumier ou y contribuerait de quelque manière que ce soit. Ce traité ne changera en rien les obligations juridiques de nos pays en ce qui concerne les armes nucléaires^(x). » L’obstacle que représente le positionnement de ce groupe d’États à la formation d’une norme coutumière internationale d’interdiction explique sans doute pourquoi un article récent, portant sur les sujets qui devraient être abordés lors de la première réunion des États parties au TIAN, estime que le statut juridique de la règle même de l’objecteur persistant devrait être discuté^(x). L’idée sous-jacente semble être qu’à défaut de pouvoir appliquer la règle dans un sens favorable à l’interdiction, il faudrait alors la changer.

Et par ailleurs, certains s’interrogent sur l’intérêt que la campagne pourrait trouver dans la formulation d’une autre question. Par exemple, J.-M. Collin imagine qu’elle pourrait plutôt se concentrer sur « la licéité de l’hébergement d’armes nucléaires par des États dits « non dotés » au sens du TNP ou, en raison de leur alliance sécuritaire, soutenant une politique de dissuasion^(x) ». Mais à ce stade, l’attention reste concentrée sur l’interdiction.

La mise en œuvre du traité

Les déclarations nationales

Le TIAN comporte un certain nombre de dispositions que les États parties vont donc devoir mettre en œuvre, même en l’absence d’adhésion de possesseurs d’armes nucléaires. Pour commencer, l’article 2 qui prévoit la communication des informations sur le statut de l’État partie vis-à-vis des armes nucléaires ne se limite pas à en requérir de la part des possesseurs mais de tous les États parties. Dans un délai de trente jours après l’entrée en vigueur du TIAN, chaque État partie devra donc avoir transmis au secrétaire général des Nations unies, une déclaration indiquant s’il a possédé des armes nucléaires avant l’entrée en vigueur du traité^(x) (ce qui est le cas de l’Afrique du Sud par exemple). Le secrétaire général est ensuite tenu de transmettre ces déclarations aux États parties. Le traité n’indique pas si ces documents seront ensuite distribués aux États membres ou éventuellement rendus publics mais plusieurs déclarations sont déjà en ligne sur le site internet du bureau des affaires de désarmement de l’ONU^(x).

La transposition en droit interne

Par ailleurs, l’article 5 du TIAN prévoit des mesures d’application nationale « d’ordre législatif, réglementaire et autre qui sont nécessaires, y compris l’imposition de sanctions pénales, pour prévenir et réprimer toute activité interdite […] qui serait menée par des personnes ou sur un territoire se trouvant sous sa juridiction ou son contrôle^(x) ». Le CICR a élaboré un modèle de transposition du TIAN en droit interne qui couvre toutes les dispositions et prévoit même les sanctions en cas d’infraction et l’application extraterritoriale^(x). Or, la manière dont les législations nationales seront conçues et intégreront les dispositions du TIAN constituera une indication sur les interprétations dominantes du traité et sur la matérialisation de l’interdiction^(x). Les États sont également tenus d’encourager les États non parties à rejoindre le TIAN (article 12 « Universalité »). Certains représentants d’ONG ont déjà commencé à attribuer quelques bons points aux États qui ont œuvré en ce sens^(x).

Assistance et remise en état de l’environnement

L’entrée en vigueur du TIAN engage aussi ses États membres sur les questions d’assistance et de remise en état de l’environnement qui sont centrales dans la perspective humanitaire. Plusieurs militants de l’ICAN ou d’organisations affiliées ont mis cette problématique en avant, et parfois au premier plan devant celle de l’interdiction.

L’article 6 qui engage les États parties à remédier aux problèmes qui les concernent (apporter une aide sous forme de soins médicaux, de réadaptation, de soutien psychologique, d’insertion sociale et économique aux personnes relevant de leur juridiction et remettre en état les zones sous leur juridiction ou leur contrôle) est prolongé par l’article 7 sur la coopération et l’assistance internationale. D’autres États peuvent venir en aide, ainsi que les organisations internationales idoines. L’alinéa 6 de cet article vise spécifiquement les États parties qui ont « utilisé ou mis à l’essai des armes nucléaires » mais la situation ne se présente pas pour le moment car aucun des États susceptibles d’être concernés n’a adhéré au traité pour l’instant.

La première réunion des États parties

Questions techniques

L’entrée en vigueur du TIAN signifie aussi la tenue de la première réunion de ses États parties. En effet, l’article 8 prévoit que la première réunion soit convoquée par le secrétaire général des Nations unies l’année d’après, puis tous les deux ans^(x). Les réunions suivantes devraient se tenir ensuite tous les six ans^(x).

De manière attendue, l’objectif de celles-ci est notamment de considérer la mise en œuvre du traité et les mesures concernant « l’abandon irréversible des programmes d’armement nucléaire ». Ce dernier point ne devrait pas occuper la première réunion. Quelle sera alors sa fonction et quelles sont les attentes déjà exprimées ? Contrairement à ce qu’on pourrait imaginer compte tenu de l’objet du traité, cette première réunion aura plusieurs sujets à traiter malgré l’absence d’États possesseurs d’armes nucléaires.

Tout d’abord, cette rencontre devra permettre de régler un certain nombre de questions d’organisation comme l’adoption d’un règlement intérieur^(x). Les coûts seront supportés non seulement par les États parties participants mais aussi les observateurs^(x), comme le souligne notamment Alicia Sanders-Zakre, « coordinatrice politique et recherche » pour l’ICAN, en évoquant le cas de la Suisse et de la Suède : « Les États observateurs, y compris les signataires, et certains non signataires parmi lesquels la Suède et la Suisse, participeront à la réunion et supporteront également les coûts y afférant^(x). » La qualité d’observateur n’étant pas limitée aux États, aux organisations internationales et régionales, mais aussi aux ONG, on peut imaginer que ces dernières seront nombreuses à souhaiter assister aux travaux et peut-être y prendre part activement si le règlement intérieur le permet.

Respect de la mise en œuvre

Ensuite, il sera certainement question de mise en œuvre et de respect des obligations. Le cas du Kazakhstan, mentionné plus haut, pourrait alors être évoqué même s’il n’est plus considéré comme un cas de non-respect par le Nuclear Weapons Ban Monitor. Certains observateurs envisagent d’ailleurs l’établissement d’un comité permanent pour veiller au respect des dispositions concernant l’assistance et l’encouragement des activités prohibées^(x).

Parmi les autres questions qui devraient être à l’ordre du jour malgré l’absence d’États possesseurs, figure celle de l’échéance pour l’élimination des armes nucléaires. Selon le traité, les États possesseurs doivent éliminer leurs armes nucléaires « dans les meilleurs délais, mais au plus tard à la date fixée à la première réunion des États parties^(x) ». Une échéance de dix ans à renouveler si nécessaire a été évoquée en plusieurs endroits^(x). L’idée d’une date plus rapprochée pour les armes hébergées par des États non dotés, « par exemple trois ans », a été envisagée^(x). S’agissant encore de l’élimination, la mise en œuvre du TIAN attend l’adhésion des États possesseurs. Cependant, les États parties peuvent déjà désigner l’autorité compétente « pour négocier et vérifier l’abandon irréversible des programmes d’armement nucléaire » (article 4, alinéa 6).

Enfin, la question de l’assistance concentrera sans doute l’attention d’un grand nombre d’acteurs car elle est la traduction tangible de la dimension humanitaire de l’initiative. Cependant, la mise en œuvre de cette disposition posera certainement des difficultés. Plusieurs publications sur ce sujet font état de principes qui devraient en guider l’application mais certaines semblent aussi prendre la mesure de la difficulté pour les États concernés de déterminer quelles populations sont en effet victimes^(x).

Chambre d’écho de la campagne

Au-delà de ces questions techniques, on peut concevoir que ces réunions des États parties auront pour eux notamment une haute valeur symbolique. Plusieurs promoteurs de l’interdiction ont insisté sur le fait que l’adoption d’une approche humanitaire des armes nucléaires avait donné la parole à des États non dotés, tandis qu’ils avaient la perception que les débats avaient été jusqu’alors dominés par le discours des États dotés. Est-ce que ce sentiment de renforcement (empowerment)^(x) entrera en jeu dans cette nouvelle enceinte ? Quel rôle joueront les observateurs et notamment les ONG ? Ces dernières, sous la bannière de l’ICAN, chercheront sans doute à organiser des événements importants en marge des travaux officiels. Quels seront les positionnements des différents acteurs ?

Et finalement, sans aborder la question de l’intention des négociateurs du TIAN^(x), la première réunion de ses États parties ramène très concrètement au sujet de la relation entre ce traité et le TIAN. Il faut espérer que les diplomates participant à ce nouveau processus veillent à ne pas porter atteinte au régime fondé par le TNP.

II. La campagne continue

L’entrée en vigueur du TIAN ne met pas fin à la campagne de l’ICAN, ni aux autres actions engagées par différents acteurs dont certains ont été impliqués dès le démarrage du mouvement sur les conséquences humanitaires. Le président du CICR, Peter Maurer, a d’ailleurs insisté sur ce point dans un discours suivant la cinquantième ratification, en déclarant : « Ainsi, alors que nous célébrons l’entrée en vigueur du Traité sur l’interdiction des armes nucléaires, nous ne devons pas oublier qu’interdire les armes nucléaires est le début – et non la fin – de nos efforts^(x). »

En effet, le TIAN représente un fondement et un point de ralliement pour un certain nombre d’abolitionnistes, mais il est encore loin de l’universalité à laquelle il prétend. L’interdiction n’est conçue que comme un moyen, nécessaire mais non suffisant, d’une stratégie fondée sur l’idée qu’une évolution normative conduira à un changement des pratiques. Cela suppose donc la mise en œuvre d’autres actions.

Analytiquement, on peut identifier trois axes : premièrement, le renforcement du traité par la conquête de nouvelles adhésions ; deuxièmement, l’amélioration de son image dans le but d’accroître sa légitimité et troisièmement, la fabrication d’une norme politique à travers des processus de délégitimation et de stigmatisation. Dans la seconde partie de cette étude, nous examinerons donc la suite de la campagne de l’ICAN à travers ces trois axes.

Conquérir de nouvelles adhésions

Lors de l’entrée en vigueur du TIAN, celui-ci comptait 51 membres, le Cambodge ayant adhéré le 22 janvier 2021 et 33 signataires. Il semblerait que plusieurs États aient déjà engagé une procédure pour la ratification du traité et ainsi en devenir membres à leur tour. Cependant, pour convaincre, le TIAN a encore besoin de recruter^(x). Le nombre de ses soutiens est en effet décisif pour un traité destiné à fonder une norme politique et morale. Pour les besoins de la campagne, l’ICAN, à travers le Nuclear Weapons Ban Monitor propose une typologie des États selon le degré de leur soutien au TIAN^(x). On trouve : les États membres, les signataires, les autres soutiens, les indécis (undecided) et les hostiles (opposed).

Une nomenclature à des fins de campagne

La définition des trois (autres soutiens, indécis et hostiles) ne s’articule pas directement autour de l’adhésion au TIAN. Elle se fonde sur le vote des États lors des négociations du TIAN^(x) ou bien leur positionnement par rapport à la résolution portant sur le traité, présentée chaque année à l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU) depuis sa conclusion^(x). Si ce critère semble pertinent, il ne permet pas la nuance qu’apportent d’autres éléments comme les explications de vote associées à cette résolution ou les déclarations des États lors de la première commission de l’AGNU consacrée aux questions de sécurité et de désarmement.

Prenons l’exemple du mouvement des non-alignés (NAM) dont plusieurs membres ont signé ou même adhéré au TIAN parmi lesquels certains peuvent être qualifiés d’influents dans le mouvement. Si l’ensemble du NAM vote majoritairement en faveur de la résolution TIAN^(x), son soutien au traité n’est pas très appuyé, comme le suggère par exemple un discours prononcé par l’Indonésie au nom du NAM lors de la première commission de l’AGNU en 2020. Sur plus de deux pages consacrées au désarmement nucléaire, le seul paragraphe mentionnant le TIAN ne déborde pas d’enthousiasme : « Par ailleurs, le NAM prend note de l’adoption du Traité sur l’interdiction des armes nucléaires le 7 juillet 2017. Il espère que, lorsqu’il entrera en vigueur, le traité contribuera à faire progresser l’objectif global agréé d’une élimination totale des armes nucléaires^(x). » L’expression « prendre note » représente seulement l’un des premiers degrés pour marquer un soutien. Un véritable appui aurait pu être exprimé par « accueille avec satisfaction ». Ainsi, un État du NAM qui a voté en faveur de la résolution pourra être compté comme « autre soutien » par l’ICAN alors que son positionnement n’est pas nécessairement tranché.

Partant, l’évolution future du positionnement de ces États est difficilement prédictible. Il n’est pas certain que l’ensemble des cinquante États de cette catégorie « autres soutiens » rejoigne le TIAN. Quarante d’entre eux avaient voté en faveur du texte du traité lors de son adoption le 7 juillet 2017. Les dix autres n’avaient pas pris part au vote. Or, la participation au vote n’est pas un indicateur fiable de la décision que prendront les États concernés quant à rejoindre ou non le traité. Premièrement, comme nous l’avons constaté, quarante États ayant voté en faveur du traité lors des négociations ne l’ont finalement pas signé bien qu’ils semblent le soutenir, d’autres avaient voté pour, mais se sont ensuite placés en retrait – et se retrouvent donc dans la catégorie des « indécis » du Nuclear Weapons Ban Monitor. Deuxièmement, à l’inverse, un petit nombre d’États n’ayant pas voté le texte du TIAN lors de son adoption l’a malgré tout signé et même parfois ratifié^(x).

Les « indécis » et les « hostiles »

Quoi qu’il en soit, cette classification opérée par l’ICAN permet d’imaginer quelles seront les cibles prioritaires de la campagne. Les « indécis » en feront sans doute partie puisque leur hésitation pourra constituer un point d’appui pour les convaincre de rejoindre le traité. Paradoxalement, certains des « hostiles » sont des cibles revendiquées^(x). On trouve dans cette catégorie des États aux statuts divers. Parmi ceux-ci figurent des États possédant des armes nucléaires (nuclear-armed States) et des États qui « cautionnent » les armes nucléaires (nuclear-weapon endorsing States).

a) Les États possédant des armes nucléaires sont à la fois les États reconnus comme dotés par le TNP, ceux qui ont développé des armes nucléaires sans avoir signé le TNP et enfin un État qui a violé le TNP et continue de renforcer son arsenal^(x). On voit que pour l’ICAN, l’ordre nucléaire ne s’articule plus autour de la distinction opérée par le TNP entre EDAN et ENDAN. À la place, sont employées une autre typologie et une autre terminologie dans lesquelles la norme de non-prolifération est implicitement ignorée^(x). L’ICAN n’espère pas rallier le soutien de ces États, mais de la catégorie à laquelle nous allons nous intéresser dans les paragraphes qui suivent.

b) Les États qui sont décrits comme « cautionnant » les armes nucléaires sont ceux qui ont fait le choix de se placer sous la protection des armes nucléaires d’un État tiers^(x), c’est-à-dire, les États membres de l’OTAN, d’autres alliés des États-Unis (Australie, Corée du Sud, Japon), et deux États identifiés comme étant sous parapluie de la Russie (Arménie et Biélorussie)^(x). Ces deux derniers s’étant abstenus de voter la résolution TIAN à l’Assemblée générale entre 2017 et 2019, se retrouvent donc parmi les indécis et non dans l’opposition.

Or, la pression de l’ICAN semble plutôt se concentrer sur ceux des États qui « cautionnent » les armes nucléaires dans la catégorie des hostiles. Ce qui se comprend aisément à la lumière de l’évaluation du Nuclear Weapons Ban Monitor identifiant certains États « davantage en conflit interne sur le TIAN que d’autres » en faisant référence à la lettre de soutien au traité publiée par 56 personnalités de l’OTAN, du Japon et de Corée du Nord en septembre 2020^(x). Cette appréciation de la situation explique au moins en partie pourquoi l’ONG espère rallier ces États hostiles. Elle semble estimer que l’opposition n’est pas suffisamment solide et qu’elle pourrait se déliter. Certains promoteurs du TIAN pensent déjà avoir identifié de « premières failles » dans l’OTAN^(x).

Une pression maximale sur l’OTAN

De manière générale, l’ICAN cherche à « faire changer les calculs de l’Europe^(x) ». C’est donc l’OTAN qui est particulièrement visée, notamment par une stratégie de délégitimation sur laquelle nous reviendrons ultérieurement. Les publications et les interventions se multiplient pour expliquer ce que devraient faire ces États en essayant de minimiser l’impact que cela pourrait avoir sur leur sécurité et leur implication dans l’OTAN. Par exemple, l’un des documents préparés par l’ICAN au sujet de l’OTAN donne une explication assez vague de la manière dont se passerait l’adhésion d’un membre de l’OTAN au traité : « les États de l’OTAN auraient besoin de modifier certaines de leurs politiques et de leurs comportements autour de la dimension nucléaire de l’Alliance mais ils sont libres de rejoindre le traité et de continuer à s’engager dans les éléments non nucléaires de l’alliance militaire^(x) ». Quelques lignes plus loin, il est également affirmé que « pour la plupart des États de l’OTAN qui adhèrent à la dimension nucléaire de l’Alliance, rejoindre le TIAN et renoncer à cette adhésion ne conduirait pas à une rupture avec l’Alliance mais seulement un moindre degré d’implication sur l’un des aspects des activités de l’Alliance ». En outre, le caractère nucléaire de l’OTAN est nié en tant qu’identité originelle^(x), alors que celui-ci date véritablement de la création de l’organisation^(x).

Cette stratégie d’influence se traduit encore de bien d’autres manières, par exemple par une suggestion de positionnement lors de la prochaine conférence d’examen du TNP (reportée en raison de la crise sanitaire^(x)) consistant à reconnaître la valeur du TIAN pour le désarmement nucléaire, la mise en œuvre de l’article VI du TNP et le renforcement de la non-prolifération. Cette proposition qui semble relativement anodine est en réalité tout sauf neutre : elle conduirait les États concernés à soutenir de facto la position des promoteurs du TIAN, à l’encontre de celle de l’OTAN, ce qui risquerait d’entraîner des divisions au sein de l’organisation. Surtout, une telle évolution de la position de certains alliés ne serait pas neutre pour l’ICAN car elle lui permettrait de consolider le soutien autour de l’idée que le TIAN renforce le TNP. Or celle-ci constitue un enjeu de légitimité pour la campagne et le traité. Si certains tenants de l’interdiction des armes nucléaires cherchent à enterrer le TNP, la plupart affirment au contraire vouloir le préserver et mettre en œuvre son article VI par le biais du TIAN^(x). Dans le même temps, ses contradicteurs dénoncent les dommages que ce traité et l’entreprise qui l’entoure ont déjà faits au TNP et menacent de faire à l’avenir. On comprend pourquoi l’ICAN redouble d’attention sur ce point, d’autant que plusieurs des « indécis » ont bien montré qu’il s’agissait d’une de leurs principales réserves vis-à-vis du TIAN. La communication déployée sur ce sujet semble s’inscrire dans un effort de normalisation sur lequel nous allons revenir plus en détails dans les paragraphes suivants.

Améliorer l’image du traité

Face aux critiques concernant les points faibles et les lacunes du traité, une amélioration de son image constitue certainement une préoccupation de l’ICAN. C’est le cas par exemple de la question de la compatibilité du TIAN avec le TNP comme évoqué précédemment ou encore celle de la vérification qui constitue une étude de cas très riche.

La communication au secours de la vérification

En théorie, la vérification d’un traité visant l’élimination des armes nucléaires devrait garantir le désarmement des possesseurs et empêcher l’armement ou le réarmement d’un ou de plusieurs États. L’énergie nucléaire ayant des applications civiles importantes, elle ne peut être interdite. Il faut donc, comme l’a fait le TNP, permettre cette utilisation du nucléaire tout en s’assurant qu’elle ne soit pas détournée à des fins militaires et que des armes ne soient pas développées de manière clandestine. Pendant une phase initiale, il faudrait aussi vérifier le démantèlement des arsenaux^(x).

S’agissant des États non dotés, le TIAN s’inscrit dans la continuité du TNP. L’article 3 du TIAN établit que chaque État partie non doté « maintient au minimum en vigueur les obligations qui lui incombent au titre des garanties de l’Agence internationale de l’énergie atomique au moment de l’entrée en vigueur du présent Traité, sans préjudice de tout instrument pertinent supplémentaire qu’il pourrait adopter à l’avenir » et que s’il ne l’a pas déjà fait, il devra conclure un accord de garanties généralisé avec l’AIEA^(x).

Le TIAN sauve les apparences mais au fond, il y a bien un problème. S’il avait été conclu dans les années 1960 comme le TNP, ou tout au moins avant la découverte du programme clandestin de l’Irak au début des années 1990 et la mise au point d’un protocole additionnel aux accords de garanties généralisés, on aurait pu comprendre qu’il n’y fasse pas référence. Or, avec la connaissance de ce contexte, les négociateurs auraient dû prendre ces évolutions en compte. Cette grave insuffisance trouve une explication dans l’opposition – politique dans certains cas – de plusieurs États figurant dans le core group^(x) des tenants de l’interdiction lors de la conférence de négociation. On notera que la Suède et la Suisse s’étaient appliquées à vouloir intégrer ce standard de vérification dans le traité.

Certains promoteurs du TIAN regrettent que celui-ci n’intègre pas l’obligation de conclure un protocole additionnel^(x). D’autres reprennent des argumentaires défensifs sur le thème de la vérification du TIAN ou même élaborent des démonstrations sur sa plus-value en la matière. S’ils peinent à convaincre ceux qui prennent la peine de lire les textes, ils pourront sans doute faire illusion auprès de publics pressés^(x). La simplicité de l’argumentation est frappante : le TIAN requiert le maintien des accords de garanties déjà en vigueur (proposition n° 1) donc le TIAN demande aux États qui ont déjà un protocole additionnel de le maintenir (proposition n° 2) ; or le TNP « ne requiert pas légalement des États qu’ils adoptent ou maintiennent le protocole additionnel » (proposition n° 3) donc le TIAN ajoute une obligation par rapport au TNP^(x). Les deux premières propositions sont vraies mais la troisième est contestable. Les obligations des États parties au TNP s’agissant des garanties ne se limitent pas à la conclusion d’un accord. Celui-ci doit évidemment rester en vigueur. Ainsi, le TNP demande le maintien des garanties existantes, et donc du protocole additionnel. Surtout, le raisonnement s’intéresse là à un cas particulier, mais en réalité, tout État qui adhère au TIAN sans protocole additionnel n’est absolument pas tenu d’en conclure un.

Ce travail de communication de l’ICAN sur la vérification aboutit parfois à une franche distorsion de la réalité. L’infographie proposée sur les réseaux sociaux pour expliquer ce que l’entrée en vigueur du TIAN imposera aux États en est une parfaite illustration. L’article 3 du traité, intitulé « Garanties », y devient « Accepter des inspections internationales » (terme qui n’apparaît ni dans l’article 3, ni dans le reste du traité). Si ce type de support de communication se doit de permettre une compréhension rapide, ici, la simplification opérée aboutit à un message qui colle peu au texte du TIAN. La formulation laisse penser que le TIAN met en place de telles inspections internationales, sans même faire référence à l’autorité compétente en la matière, l’AIEA. En réalité, l’acceptation de ces « inspections internationales » est déjà acquise par l’adhésion au TNP dont l’article 3 requiert la conclusion d’accords de garanties dans un certain délai après l’adhésion^(x). Pour les États parties au TNP, le TIAN n’a donc pas de plus-value sur ce point.

L’insistance de l’ICAN sur cette question semble révélatrice de son embarras ainsi que de l’enjeu que représente cette question. On peut aussi noter une certaine ambivalence quand le même Nuclear Weapons Ban Monitor vante les vertus du TIAN en matière de vérification mais suggère à la première réunion des États parties d’adopter une recommandation demandant à ceux-ci de conclure un protocole additionnel^(x). Cette idée pourrait être de nature à rassurer les « indécis » comme la Suède ou la Suisse qui avaient cherché à orienter les négociations pour rendre le traité crédible sur le plan des garanties, mais en vain.

Une normalisation devenue nécessaire

Il peut sembler paradoxal de parler de normalisation au sujet d’une organisation qui, précisément, s’est positionnée en tant qu’autorité légitime dans un processus de production de norme. Pourtant, cette évolution s’explique parfaitement si l’on observe d’une part que l’interdiction des armes nucléaires ne constitue pas déjà une norme et d’autre part, que les normes existantes, même si elles ont été contestées à plusieurs niveaux, sont presque universellement acceptées et structurent l’environnement international et multilatéral depuis plusieurs décennies. On entend ici par « normalisation » l’ensemble des actions qui ont vocation à accroître la légitimité du TIAN et à l’inscrire durablement dans ce contexte, en particulier multilatéral.

Cela se traduit tout d’abord par la recherche de légitimité d’acteurs institutionnels^(x). Lorsque l’ICAN se présente par exemple, elle insiste sur le fait qu’elle promeut un traité « des Nations unies ». Le soutien que lui apporte le CICR est aussi souvent rappelé. Or, cette légitimité dont bénéficie le TIAN rejaillit naturellement sur l’organisation qui le porte. De cette manière, l’ICAN accroît le pouvoir symbolique qu’elle a déjà capitalisé grâce à l’attribution du prix Nobel de la paix en 2017 et la légitimité que lui confère non seulement le statut d’ONG mais aussi celui d’une coalition d’ONG qui donne encore davantage de poids à l’idée que l’ICAN représente la voix de la société civile.

Le TIAN vient seulement d’entrer en vigueur et même s’il figure dans le registre des traités des Nations unies, son insertion dans le paysage normatif n’est pas acquise. Ce qui explique l’attention particulière de ses promoteurs à voir la prochaine conférence d’examen du TNP admettre que le TIAN permet la mise en œuvre de l’article VI du TNP. L’obtention d’une telle reconnaissance par l’ensemble des États membres du TNP, y compris les États dotés, représente évidemment un enjeu important pour la suite de la campagne.

Son articulation avec le TICE est également importante. Si le traité interdit bien la mise à l’essai, il ne contraint pas ses États parties à adhérer au TICE. Il ne les soumet donc à aucun régime de vérification à l’inverse du TICE auquel est associé le développement d’un système de surveillance international mondial. L’ICAN semble avoir pris conscience que la crédibilité du TIAN souffrait de ce point. Le Nuclear Weapons Ban Monitor recommande que la première réunion des États parties demande aux signataires et membres du TIAN qui ne l’ont pas fait de rejoindre le TICE^(x).

Par ailleurs, on observe également un effort spécifique pour placer le TIAN dans une échelle de temps longue et dans le domaine du possible. Pendant la campagne, plusieurs représentants d’ICAN se sont plaints d’être perçus comme irrationnels, déconnectés de la réalité. Avec l’entrée en vigueur du TIAN et une ambition normative, l’ICAN doit certainement maintenir dans ses éléments de langage l’idée que l’objectif de l’élimination des armes nucléaires n’est pas utopique, mais « un objectif réellement réalisable » comme l’a indiqué le président du CICR, Peter Maurer, cité par Beatrice Fihn et Daniel Hogsta dans une tribune publiée peu de temps après la 50e ratification^(x). Il en va de la crédibilité du traité et de l’élargissement de ses soutiens.

Si l’importance de l’argument de la possibilité dans la mobilisation qui a conduit au TIAN n’est pas mesurable, elle est toutefois parfaitement observable dans le discours des promoteurs de l’interdiction. Par ce prisme, on comprend tout l’intérêt pour l’ICAN de continuer de s’inscrire dans les traces de campagnes précédentes – sur l’interdiction des mines antipersonnel puis des armes à sous-munitions – dont elle s’est inspirée depuis l’origine et dont elle compte sans doute tirer une partie de sa légitimité et de celle de son action (cf. infra). Par exemple, la rédaction d’un Nuclear Weapons Ban Monitor, pendant des Landmine Monitor et Cluster Munitions Monitor témoigne de cette volonté d’emprunter à la méthodologie expérimentée par les autres campagnes mais également de celle de se positionner en tant que référence sur les armes nucléaires^(x).

Finalement, la normalisation se traduit de manière plus générale par des actions tendant à répondre aux attentes supposées des acteurs-cibles de la campagne. En ce sens, elle présente un intérêt tout particulier, du point de vue de la campagne, pour obtenir la « conversion » d’indécis ou d’États identifiés comme hostiles. Une attention spécifique est clairement portée à dessiner une image de responsabilité et de sérieux. C’est notamment perceptible dans l’évolution du traitement de la vérification du désarmement par l’ICAN. Dans un premier temps, le fait que le TIAN n’aborde pas cette question était souvent justifié par l’idée que l’implication des États possesseurs serait requise et que l’élimination concrète interviendrait dans un second temps – la séquence voyait en effet se succéder l’interdiction puis l’élimination comme deux phases distinctes. Le traité s’en remet à une autorité internationale compétente à désigner ultérieurement. Pourtant, de manière inédite, le Nuclear Weapons Ban Monitor (2020) propose une annexe détaillée sur la vérification précisant les différentes « missions » de vérification^(x). Sous forme de tableau, cette présentation occupe seulement une page, mais cette nouveauté est certainement à interpréter comme le signe d’un changement de portage de l’ICAN dans une quête de reconnaissance^(x).

Stigmatiser la dissuasion

D’une manière qui pourrait sembler contradictoire avec l’objectif d’améliorer l’image du TIAN et de l’ICAN, cette dernière poursuit une stratégie de délégitimation des armes nucléaires et de stigmatisation d’un certain nombre d’acteurs. La contradiction n’est qu’apparente car ces processus sont assumés et revendiqués comme des modes d’action parfaitement légitimes. « ICAN est la campagne internationale pour stigmatiser, interdire et éliminer les armes nucléaires », peut-on lire sur la page d’accueil du site de l’ONG^(x). Dans plusieurs témoignages, des responsables de l’organisation ont expliqué comment, sur le modèle des campagnes sur les mines antipersonnel ou sur les armes à sous-munitions, l’ICAN poursuivrait cette stratégie destinée à contraindre les États possesseurs à se justifier et comment le TIAN en serait la charnière. C’est ce que Beatrice Fihn explique très clairement dans un article paru en amont de la conclusion du traité : « Une interdiction délégitimant les armes nucléaires contribuerait de manière significative à renforcer la norme contre les armes… La stigmatisation des armes crée les perceptions de leur caractère inacceptable, incompatible avec l’identité qu’un État veut maintenir dans le monde. Un traité interdisant les armes nucléaires rendra plus difficile pour des États possédant des armes nucléaires de continuer à justifier la possession et la planification de l’emploi d’armes nucléaires^(x). » L’entrée en vigueur du TIAN représente donc un atout supplémentaire dans cette campagne.

Une stratégie discursive

Cet emploi répété de « délégitimation » et de « stigmatisation » conduit à s’interroger sur leur application aux armes nucléaires. Que recouvrent ces processus ? Quels sont précisément leurs objets ? Visent-ils les armes en tant qu’objet ou plutôt la stratégie de dissuasion ou encore les choix politiques de certains États ? Quels sont les objectifs et les modes d’action envisagés ? Dans la théorie des relations internationales, ces termes renvoient au « projet constructiviste » et à l’idée d’une construction sociale des identités, des intérêts et des comportements^(x). Cependant, l’interdiction des armes nucléaires représente un cas très intéressant qui interroge à la fois la possibilité de l’utilisation de la théorie à des fins politiques et les limites du constructivisme. En effet, plusieurs sources affirment que la stratégie de l’ICAN a été définie par des acteurs qui ont utilisé la théorie et ont essayé de la mettre en pratique. « Les dirigeants de l’ICAN connaissaient la littérature académique constructiviste, féministe et post-structuraliste sur la stigmatisation des armes. Ils ont consciemment adopté une stratégie discursive présentant les armes nucléaires (et ceux qui les défendaient) comme des parias immoraux^(x). »

Cette « stratégie discursive » ne passe pas inaperçue. La manière dont certains mots et certaines expressions sont martelés témoigne d’une volonté de modifier la terminologie courante. Les mots ne sont évidemment pas neutres. L’ICAN compte notamment sur la diffusion de ces langages pour conduire une évolution normative. « Les partisans de l’interdiction visent à remplacer la distinction du TNP entre États dotés et non dotés par une distinction entre civilisateurs et barbares nucléaires^(x). » À cet égard, on notera que cette évolution s’appuie aussi sur l’exacerbation d’un antagonisme EDAN/ENDAN qui est ancré dans le processus d’examen du TNP. L’un des facteurs expliquant le succès de la mobilisation des États par l’initiative humanitaire est le sentiment de « frustration » des ENDAN qui a été décrit par plusieurs experts et observateurs du processus d’examen du TNP^(x). L’ICAN a cherché à nier l’importance de ce facteur pour mettre en avant les préoccupations concernant les conséquences humanitaires^(x). Ce qui s’impose évidemment d’un point de vue tactique, en termes d’image de l’ONG et du TIAN. Progressivement, l’entretien de cet antagonisme laisse place à la seule stigmatisation de certains acteurs que nous allons analyser à travers trois études de cas : les EDAN que l’ICAN stigmatise sans rechercher leur adhésion, les ENDAN de l’OTAN dont la « conversion » est visée et enfin l’exemple d’un « indécis » dont la signature du TIAN serait cruciale dans la perspective de la conversion d’autres États en Europe. À travers ces trois exemples, il apparaît clairement que la stigmatisation ne sert pas seulement à dessiner une norme de manière générale mais aussi à influencer, pas uniquement indirectement, les comportements et les décisions.

Stigmatiser pour délégitimer

Dans l’ensemble, les États dotés ont très clairement rejeté le TIAN. L’ICAN ne s’épuisera donc pas à rechercher leur adhésion, mais se concentrera plutôt sur leur stigmatisation à des fins de délégitimation. Cela peut se traduire de bien des manières. Nous prendrons ici deux exemples très différents par le registre choisi par l’émetteur du message mais assez semblables dans la mécanique mise en œuvre. L’un se veut humoristique, l’autre non, mais les deux communications vont tendre à dessiner l’image d’acteurs défaits. Le premier est une vidéo de Beatrice Fihn postée sur Twitter au lendemain de la cinquantième ratification dans laquelle, avec un visage affichant une expression victorieuse, elle se met en scène en train de boire dans une tasse sur laquelle figure l’inscription « les larmes du P5 »^(x). Le second exemple est une tribune publiée dans le journal Le Monde au lendemain de l’annonce de la cinquantième ratification. Beatrice Fihn menace les États dotés qui pourraient « se croire à l’abri de cette nouvelle norme » et indique que les États non parties au traité subiraient cependant les conséquences de l’entrée en vigueur du TIAN en précisant : « [l]es acteurs politiques et diplomatiques vont devoir se justifier sur la conservation d’armes illégales et ne pourront plus prétendre respecter le droit international ou encore être un État “responsable”^(x) ». On voit bien que l’objectif est notamment ce « renversement de la charge de la preuve » qui a été évoqué dans plusieurs documents de retour sur expérience des processus d’Oslo et d’Ottawa^(x). De manière générale, le dénigrement des États possesseurs et du P5 en particulier semble devenir un réflexe.

Une observation plus fine fait cependant apparaître une interrogation sur une éventuelle exception à la stigmatisation pour la Chine qui n’envisage pas de le rejoindre mais maintient une rhétorique favorable au TIAN. Certains représentants d’ICAN y ont été sensibles. Par exemple, l’un d’eux a évoqué la possibilité de lui confier un rôle de médiation pour de futures négociations, arguant du fait que « malgré son régime totalitaire [elle a] adopté une attitude relativement ouverte à l’égard du processus qui a conduit à l’adoption du Traité sur l’interdiction des armes nucléaires (TIAN)^(x) ». Cependant, la dirigeante de l’ICAN est sans doute moins séduite par la dimension rhétorique et semble considérer davantage l’évolution concrète de l’arsenal chinois. Ainsi quand la mission de la Chine auprès des Nations unies a salué l’entrée en vigueur du TIAN en rappelant combien son plaidoyer « pour l’interdiction et la destruction complète des armes nucléaires » était « fondamentalement conforme aux objectifs du TIAN »^(x), Beatrice Fihn a tranché dans le vif : « Formidable, mais commencez peut-être par arrêter la modernisation de votre arsenal et rejoignez donc le traité^(x). » Au même moment, Alicia Sanders-Zakre (ICAN), dans un article pour War on the Rocks, a symboliquement rétribué la Chine pour ce même tweet qu’elle opposait à celui d’un « responsable américain » ayant qualifié le traité de « contre-productif »^(x).

Il serait intéressant de comprendre dans quelle mesure l’idée que la Chine soutient le TIAN influence les actions de l’ICAN, d’autant que la plus grande perméabilité des systèmes politiques d’autres EDAN aux actions de communication ou d’influence explique sans doute les manifestations d’un traitement différencié^(x). De manière générale, la stratégie de stigmatisation décrite par l’ICAN est critiquée en raison de l’angle mort que représentent les régimes non démocratiques. Comme le souligne par exemple George Perkovich dans une tribune publiée en novembre 2020, même si telle n’est pas l’intention, on voit mal comment cette stratégie peut éviter d’aboutir à pénaliser les États qui ont adhéré à des normes démocratiques autorisant la libre-association et le lobbying^(x).

Convertir les ENDAN hostiles

Les ENDAN membres de l’OTAN voient leur politique de sécurité dénigrée sur le plan moral : « Le TIAN expose ces États pour ce qu’ils sont pour le moment : complices de la légitimation de l’arme la plus destructrice et inhumaine jamais inventée – et prêts à participer à l’anéantissement de villes et au meurtre de masse de civils^(x). » Les dirigeants de l’ICAN cherchent clairement à délégitimer les gouvernements concernés en mettant en doute le caractère démocratique de leurs politiques^(x). À l’appui de leur argumentaire sur l’inadéquation de celles-ci aux souhaits des populations, ils produisent des sondages faisant apparaître que la majorité demande l’adhésion au TIAN, rejette l’investissement des banques pour les armes nucléaires et tout simplement rejoint les positions de l’ICAN, qui conforte ainsi la légitimité d’une représentativité de la société civile, à laquelle elle prétend^(x). Implicitement, la capacité de ces gouvernements à décider est également interrogée puisqu’il est régulièrement suggéré que leurs décisions résultent de la pression exercée par les États-Unis ou bien par d’autres membres à l’intérieur de l’Alliance^(x). En même temps, à l’opposé de cette pression disqualifiante, des tentatives de persuasion et même de séduction semblent viser à inciter à rejoindre un mouvement qui se décrit comme étant du « bon côté de l’histoire^(x) ».

Quoi qu’il en soit, les Alliés restent les États « complices^(x) » ou, selon une autre expression usitée par quelques promoteurs de l’interdiction pendant les années du déploiement de l’initiative sur les conséquences humanitaires, les « fouines ». En effet, le personnage Wildfire – l’ancien diplomate australien Richard Lennane – a utilisé ce terme pour désigner notamment les ENDAN de l’OTAN (mais également les autres ENDAN ayant fait le choix de la dissuasion nucléaire). L’invention de ce terme s’est accompagné d’autres développements dont la publicité pour « un programme de récupération » (recovery program), différents goodies et une statue en carton positionnée dans divers lieux en marge des réunions multilatérales. La stigmatisation peut également prendre l’apparence de la farce. L’effet de telles opérations d’influence est difficilement mesurable. Le décalage entre l’image projetée de cette façon et celle que les États souhaitent entretenir au niveau international et/ou en interne est important, mais la propagation de ces représentations stigmatisantes semble assez limitée pour le moment. On peut en tout cas faire l’hypothèse qu’elles contribuent à entretenir un certain climat dans les enceintes multilatérales et créer une pression dont les délégations sur place rendront probablement compte à leurs capitales respectives^(x).

Décider les « indécis »

Parmi les « indécis » identifiés par l’ICAN, la Suisse représente un cas particulier car elle a adopté une position de repli par rapport au TIAN alors qu’elle avait été à l’initiative de l’introduction de la « composante humanitaire^(x) » lors de la conférence d’examen du TNP de 2010 et qu’elle a continué de jouer un rôle moteur pendant plusieurs années. Après avoir participé aux négociations et voté en faveur de l’adoption du texte, elle avait cependant exprimé plusieurs réserves quant au résultat des négociations, décidé qu’une « évaluation attentive » du traité lui permettrait « d’appréhender l’impact et les conséquences de ses dispositions », qu’elle suivrait de près la manière dont le traité serait interprété et mis en œuvre et évaluerait également « s’il complète et renforce effectivement le régime de désarmement et de non-prolifération nucléaires »^(x). Dans cette optique, un groupe de travail dirigé par le département fédéral des Affaires étrangères avait été établi. Sa conclusion, en juin 2018, avait été très claire : « les raisons de ne pas adhérer au traité l’emportent sur les opportunités découlant d’une adhésion potentielle de la Suisse^(x) ». Or, le parlement s’est finalement opposé à celle-ci pour demander au gouvernement d’adhérer au TIAN^(x).

La Suisse affiche une « tradition humanitaire » autour de laquelle s’articule la diplomatie de cet État neutre, partenaire de l’OTAN. La dimension humanitaire de son identité sur la scène internationale représente un point d’appui naturel pour une campagne comme celle de l’ICAN. On peut faire ici des constats similaires à ceux qui ont été établis au sujet du « processus d’Oslo » sur les armes à sous-munitions et en particulier toute la description des stratégies de naming and shaming lorsqu’elles cherchent à « exposer publiquement les contradictions entre les comportements et les engagements normatifs de leurs cibles^(x) ». Un mécanisme de « prise au piège rhétorique^(x) » est enclenché. La Suisse adhère au cadre humanitaire mais pas au produit de l’initiative, le TIAN. Elle s’est engagée à réévaluer sa décision, a priori après la conférence d’examen du TNP. Si elle continuait de rejeter le TIAN, elle aurait toutes les peines à montrer qu’elle adhère cependant toujours pleinement au cadre humanitaire. Cette position est en effet difficile à expliquer dans le contexte d’une campagne qui pose les termes du débat de façon binaire, y compris dans une dimension morale.

Au-delà des mots

Au-delà des mots, l’ICAN développe plusieurs actions destinées à stigmatiser les armes et leur entourage^(x). Parmi les actions envisagées dans cette perspective figurent celles de sensibilisation à la cause et de diffusion des messages de l’ICAN par ses filiales nationales, notamment à travers « L’Appel des villes » qui a recueilli l’adhésion de deux capitales d’États dotés d’armes nucléaires (Washington et Paris)^(x), de plusieurs villes dans ces États et de quatorze autres dont la plupart sont membres de l’OTAN ou d’une autre manière sous la protection de la dissuasion nucléaire américaine^(x). L’ICAN préconise également l’engagement de débats au sein des parlements et dans les médias des États non membres. Elle a aussi lancé une initiative visant les universités qui contribuent à l’élaboration des armes nucléaires. À ce stade, elle semble limitée aux États-Unis dont elle a identifié quelles universités étaient « complices » et sont donc désignées comme « Écoles de destruction massive^(x) ». La campagne de désinvestissement, Don’t bank on the bomb, initiée il y a déjà plusieurs années, semble de plus grande envergure^(x). Son but est de conduire les banques et les fonds de pension à retirer leurs investissements des entreprises participant aux programmes d’armement nucléaire. Encore une fois, cette action est la transposition au domaine nucléaire de celles qui ont été lancées auparavant pour les mines antipersonnel et les armes à sous-munitions et qui sont présentées par l’ICAN comme ayant eu « un impact concret pour réduire la volonté des entreprises de s’impliquer dans ces pratiques^(x) ». S’agissant des armes à sous-munitions par exemple, il est vrai que plusieurs entreprises ont progressivement cessé la production des matériels interdits, mais pas immédiatement. Par ailleurs, de nombreux États restent encore non signataires de la convention dont plusieurs producteurs^(x). Le Cluster Munition Monitor 2020 estime que 17 États parties ont cessé de produire, tandis que les 16 États non parties à la convention continuent cette activité (ou bien l’ont suspendue mais sans s’engager à ne pas la reprendre). Le rapport insiste sur le fait que la Russie et la Chine ont mené en 2020 des activités de R&D sur de nouvelles capacités^(x). L’ICAN se sert donc de ces exemples pour crédibiliser son action, même si la comparaison entre les trois processus trouve rapidement ses limites. En incitant ces établissements à faire évoluer leurs politiques, l’ICAN ne cherche pas uniquement à poser des difficultés au développement des programmes d’armes nucléaires, mais à créer une autre source d’alimentation du processus de stigmatisation.

Conclusion : que faire avec le TIAN ?

Le TIAN est entré en vigueur. Ses partisans lui trouvent une utilité, mais les doutes subsistent quant à la possibilité qu’il représente un gain en termes de sécurité. Et même, des interrogations fortes sont exprimées quant au déséquilibre stratégique qu’il pourrait entraîner si les acteurs de la campagne parvenaient à leurs fins en ce qui concerne en particulier la dissuasion élargie. Des défenseurs du TIAN feignent de voir une contradiction risible entre le constat de l’inefficacité du traité et l’appréciation des risques qu’il comporte.

Ces deux évaluations se situent évidemment à des niveaux différents. Alors que faire avec le TIAN ? Quels que soient les efforts de l’ICAN vers une normalisation, le renforcement de sa campagne et la poursuite des actions de stigmatisation ont toutes les chances de continuer à exacerber les tensions au sein des enceintes multilatérales et de ne pas inciter les États hostiles à rallier l’initiative. Ainsi, la question reste entière. Si certains experts recommandent de ne pas ignorer le TIAN, l’actualité impose de progresser sur des questions pressantes telles que la reconstruction de la maîtrise des armements ou de ce qui en tiendra lieu, si l’avenir donne raison à ceux qui estiment que le temps des accords formels entre les États-Unis et la Russie est révolu^(x).

Enfin, la question que nous posons en conclusion appelle également une réponse sur le plan de la recherche. Que faire avec le TIAN ? En rendant visibles des faits, en commençant à exposer certains mécanismes, nous avons cherché à poser les jalons de futurs travaux. Le constat de la prégnance de la communication et de l’influence invite notamment à analyser davantage ces modes d’action lorsqu’ils sont utilisés par les ONG au niveau international. Comme certaines de leurs actions ont pu être analysées comme une diplomatie des acteurs non étatiques^(x), celles que nous avons décrites ici pourraient sans doute bénéficier de la mobilisation des concepts de la diplomatie publique^(x).

Annexes

Liste des membres du TIAN lors de l’entrée en vigueur (22 janvier 2021)

Par ordre chronologique de date d’adhésion