La latence nucléaire du Japon : un levier diplomatique à double usage ?

Introduction

Contexte et principaux enjeux

Le rapport du Japon au nucléaire militaire représente l’un des paradoxes majeurs des problématiques de défense contemporaines de l’archipel. Seul pays à avoir été frappé par l’arme nucléaire à deux reprises en août 1945, le Japon promeut un ordre mondial ultimement débarrassé de cette arme de destruction massive tout en plaçant sa sécurité sous le parapluie nucléaire des États-Unis. La prégnance au sein de la population des mouvements opposés au nucléaire (historiquement contre le nucléaire militaire, et de plus en plus contre le nucléaire civil depuis l’accident de Fukushima) a fortement participé de cette composante de la diplomatie du Japon. Sa perspective abolitionniste s’inscrit également dans le pacifisme constitutionnel nippon, énoncé dans le préambule de la Constitution de 1947 et son article 9 portant sur le renoncement à la guerre.

À partir de la guerre de Corée (1950-1953), l’instabilité géopolitique régionale a forcé ce pacifisme constitutionnel à s’accompagner d’un certain pragmatisme sécuritaire. La capitulation sans conditions d’août 1945 a permis aux États-Unis de couper court aux velléités nucléaires du Japon de la Seconde Guerre mondiale tout en limitant fortement ses capacités de défense, avant d’œuvrer à sa normalisation militaire dans le cadre de leur alliance bilatérale à partir de 1951. Par la suite, la montée en puissance conventionnelle puis nucléaire de la Chine, les conflits asymétriques et par procuration de la guerre froide, ainsi que la révélation du programme nucléaire nord-coréen au cours des années 1990 ont justifié une politique graduelle d’acquisition de capacités de défense et ont conduit le Japon à reconsidérer son insularité. Autrefois synonyme de protection (avec le royaume de Siam, il s’agit du seul pays asiatique à n’avoir jamais été colonisé), elle s’est révélée être un inconvénient stratégique majeur, un facteur d’isolement du Japon dans une région marquée par des tensions grandissantes.

Le renforcement de cette politique de défense découle de la volonté américaine d’imposer un partage du fardeau au sein de l’alliance, jugeant utile que le Japon puisse disposer de capacités de défense minimales. Toutefois, la garantie suprême de protection du Japon reste officiellement la dissuasion nucléaire élargie mise en place par Washington. La dissuasion élargie signifie qu’un État doté de l’arme nucléaire s’engage à défendre son allié par une frappe nucléaire lorsque les circonstances l’exigent, et représente en cela l’engagement le plus ambitieux possible en termes de défense^(x).

Le gouvernement japonais se voit donc contraint de soutenir certaines initiatives en faveur du désarmement nucléaire, afin de satisfaire une opinion publique largement acquise à cette cause ; mais ce soutien ne saurait être plein et entier, au risque de s’aliéner l’allié américain et de ne plus bénéficier de son parapluie nucléaire, ce qui représenterait un risque sécuritaire majeur pour le Japon. C’est ainsi que peut en partie s’expliquer le refus du gouvernement Abe de signer le traité d’interdiction des armes nucléaires (TIAN), en juillet 2017, qui illustre l’ambivalence de la position officielle du Japon par rapport au nucléaire militaire.

L’asymétrie de l’alliance nippo-américaine est centrale pour comprendre cette ambiguïté. De la fiabilité des États-Unis à l’égard du Japon dépend en effet l’évolution de la politique de défense de Tōkyō, y compris sur le plan nucléaire. Des chercheurs américains^(x) ont souligné la difficulté centrale de la dissuasion élargie, qui réside dans la crédibilité de la garantie de sécurité auprès de l’allié, et qui équivaut parfois à la condition de la non-prolifération de ce dernier. Le thème d’un éventuel « abandon » américain est récurrent au sein de l’alliance, suscitant la volonté, au Japon, de conserver l’estime de Washington en tant qu’allié, comme moyen d’obtenir des garanties quant à l’engagement de sécurité américain.

L’échec de la capacité de Washington à convaincre le gouvernement japonais de la fermeté de ses engagements nucléaires pourrait ainsi susciter le désir de se doter d’une force de frappe nucléaire autonome, afin d’assurer soi-même sa propre sécurité face à un environnement sécuritaire régional jugé de plus en plus menaçant au Japon (permanence de litiges territoriaux avec la Corée du Sud et la Russie, incursions chinoises près des îles Senkaku, crise de prolifération nord-coréenne, sécurité de Taïwan conçue par le Japon comme ayant une incidence directe sur la sienne…).

L’objectif central de la dissuasion élargie, pour la puissance nucléaire qui l’accorde, est de convaincre son ennemi qu’elle est résolue à faire usage de l’arme nucléaire pour défendre son allié, mais aussi de convaincre son allié de cette même résolution. Cette problématique est donc au cœur des enjeux sécuritaires du Japon contemporain, et détermine largement sa politique de défense.

Cette dernière est tout d’abord fortement tributaire de la protection nucléaire américaine, ce qui implique que toute modification de la doctrine de Washington peut entraîner des répercussions immédiates pour Tōkyō. Entre la Nuclear Posture Review (NPR) parue en 2010 et celle rédigée par l’administration Trump en 2018, les modalités d’exercice de la dissuasion et plus généralement la politique nucléaire américaine ont connu quelques inflexions. Tandis que l’administration Obama poursuivait l’objectif d’une réduction du rôle des armes nucléaires, ce qui a pu susciter des inquiétudes du côté japonais, la NPR de 2018 actait l’éventualité d’un emploi d’armes nucléaires non stratégiques notamment pour endiguer l’expansion militaire chinoise.

L’investiture en janvier 2021 de Joe Biden, qui a défendu les principes de non-emploi en premier^(x) et de sole purpose^(x) au cours de sa campagne électorale, laisse également entrevoir la possibilité d’un nouveau revirement de la part des États-Unis, plus prononcé que sous l’ère Obama. Le Japon est donc contraint, depuis 1960, de prendre en compte l’évolution des modalités d’exercice de la dissuasion élargie américaine dans sa politique de défense, avec pour crainte constante qu’elle ne suffise pas à dissuader la Chine et la Corée du Nord de s’attaquer à l’intégrité territoriale du Japon.

L’évolution militaire de ces deux pays (et dans une moindre mesure, la Russie) constitue la principale menace à laquelle le Japon se trouve confronté aujourd’hui. Visant à disposer d’une « armée de classe mondiale » pour le centenaire de la fondation de la République populaire de Chine (RPC), en 2049, Pékin a entamé un important processus de modernisation de ses forces armées conventionnelles et nucléaires, et renforce sa capacité de frappe en second^(x). À l’instar de sa politique expansionniste en mer de Chine méridionale, les revendications de Pékin sur les îles Senkaku s’accompagnent d’une présence maritime constante et agressive, que le Japon perçoit comme une atteinte directe à son intégrité territoriale. Quant à la Corée du Nord, l’échec des sommets entre Donald Trump et Kim Jong-un a été suivi par la reprise d’essais balistiques (notamment en mer du Japon) et la poursuite du programme nucléaire de Pyongyang, tandis que persiste une rhétorique belliciste à l’encontre du Japon.

Cette dépendance aux États-Unis, perçue à la fois comme le cœur de la politique de défense du pays et comme une vulnérabilité majeure, ainsi que l’accroissement progressif des menaces chinoise et nord-coréenne, expliquent la récurrence, depuis les années 1960 au Japon, de discours favorables à l’acquisition de l’arme nucléaire par Tōkyō, particulièrement au moment de l’adhésion du Japon au TNP comme État non doté de l’arme nucléaire, entre 1968 et 1976. Tenus par d’importantes figures politiques telles que le Premier ministre Nobusuke Kishi (1957-1960), le ministre de la Défense Shigeru Ishiba (2007-2008), le Premier ministre Shinzō Abe (2006-2007 ; 2012-2020), ces propos font écho aux soupçons d’une velléité japonaise de prolifération nucléaire et les alimentent, d’autant plus qu’ils émanent presque exclusivement de factions néonationalistes et militaristes au sein du Parti libéral-démocrate (PLD) au pouvoir presque sans interruption depuis 1955.

Le lien entre ces discours d’une part, les programmes de retraitement du plutonium et de lanceurs spatiaux d’autre part, est au cœur des notions analysées par ce travail, qui sont celles du « seuil nucléaire » et des « capacités nucléaires latentes ». Ces dernières soutiennent que le Japon, bien que défenseur du pacifisme, de la non-prolifération et du désarmement nucléaire, mènerait depuis plusieurs décennies une politique implicite de maintien de la possibilité de se doter de l’arme nucléaire en cas de dégradation significative de son environnement stratégique régional et d’un échec des garanties de sécurité américaine.

État de l’art

Le corpus de recherche universitaire sur le rapport qu’entretient le Japon avec le nucléaire militaire dépend essentiellement des notions de « capacités nucléaires latentes » et de « seuil nucléaire », qui impliquent que le Japon mènerait intentionnellement un programme nucléaire et spatial lui permettant de se doter, en cas de besoin, de l’arme nucléaire et des vecteurs associés.

Les « capacités nucléaires latentes », ou la possibilité d’initier un programme nucléaire militaire

La notion de latence vise à analyser l’ensemble des ressources techniques, industrielles, matérielles et financières nécessaires à un pays pour mettre en œuvre un programme nucléaire militaire^(x). L’étude de la latence nucléaire d’un État s’accompagne souvent d’une imposante liste d’indicateurs techniques, dont la quête d’exhaustivité cherche à couvrir l’ensemble des paramètres requis pour se doter de l’arme nucléaire, et ainsi déceler les prochaines crises de prolifération^(x). Il s’agit de faire par exemple l’inventaire des activités minières nationales, des différentes dimensions du cycle du combustible, de la qualification des ingénieurs nucléaires en exercice^(x). C’est ainsi que la latence nucléaire peut être plus généralement définie, selon la formule de John Carlson, comme « la situation dans laquelle un État a établi, dans le cadre d’un programme nucléaire pacifique, des capacités duales susceptibles d’être utilisées pour produire des armes nucléaires^(x) ».

Cette situation de latence, poursuit Carlson, peut être involontaire lorsque, par exemple, le développement d’une technologie nucléaire élaborée, comme le retraitement du plutonium, rend possible la diversion de la matière fissile d’un usage civil vers des objectifs militaires. C’est notamment l’approche retenue par le politiste Ariel Levite, qui ne prend pas en compte la notion d’intentionnalité^(x). Elle peut également être volontaire, lorsque le développement de capacités d’enrichissement ou de retraitement est conçu comme le moyen de garantir la production de composants essentiels d’une option nucléaire militaire dans l’éventualité future d’une dégradation du contexte stratégique.

Des capacités nucléaires latentes, du fait de cette dualité du nucléaire, peuvent être atteintes en toute légalité, conformément aux dispositions du TNP. Il s’agit simplement d’un état de fait, du franchissement d’une étape qui ouvre la possibilité, à partir d’un certain stade, de se diriger vers un programme militaire – sans prendre en compte les différents processus qui seraient requis, si le choix en était fait, pour le développer. C’est en cela que la latence permet d’évaluer une menace de prolifération, en prenant essentiellement en compte les capacités nucléaires sur le plan technique, qui restent autorisées mais dont l’avancement peut ouvrir une possibilité de prolifération.

Le Japon est fréquemment désigné comme un État en situation de latence nucléaire, en tant qu’il conserverait la capacité de se doter de l’arme en un temps très court^(x). S’introduit alors le concept de breakout time, soit le délai requis d’un État donné disposant d’une capacité de production de matière fissile pour produire la matière nécessaire à la réalisation d’un premier engin nucléaire^(x). Essentiellement employé au sujet de l’Iran, ce terme et l’analyse qu’il recouvre permettent de donner une estimation des capacités nucléaires d’un État et de la rapidité avec laquelle la mise en place d’un programme militaire aboutirait, sans présager en rien des intentions de cet État. En ce qui concerne le Japon, s’il décidait de se doter de l’arme nucléaire, ce délai a souvent été évalué entre six mois et un an^(x).

Le seuil nucléaire, ou la volonté politique de disposer des capacités techniques de prolifération

Si la latence se focalise surtout sur les domaines scientifiques et techniques, il semble nécessaire de prendre en compte une composante géopolitique. La littérature sur les motivations de la prolifération^(x) a bien montré que celles-ci étaient multiples. La décision d’un État de se positionner au seuil nucléaire peut être analysée à partir des modèles établis au sujet des proliférants et notamment en tenant compte de l’environnement stratégique. Récemment, dans un article paru dans l’Observatoire de la dissuasion^(x), Benjamin Hautecouverture invite ainsi à compléter l’étude de la latence d’un État par l’analyse de son environnement stratégique, qui permettrait d’éclairer son éventuelle motivation à proliférer. Cette conception de la latence comporte un élément sinon d’intentionnalité, du moins d’étude des raisons susceptibles de conduire un État à développer des capacités nucléaires latentes. Celles-ci ne sont pas seulement le produit collatéral du développement d’un programme nucléaire civil pacifique, et peuvent en réalité s’inscrire dans le projet volontaire d’un État de se ménager la possibilité technique de proliférer. C’est ainsi que le concept de latence peut conduire à celui de seuil, défini comme une « stratégie de latence intentionnelle^(x) ».

La définition du seuil la plus largement employée, en ce qui concerne le Japon, est celle donnée par Ariel Levite, qui le présente comme :

une stratégie nationale qui consiste à maintenir, ou du moins à donner l’impression de maintenir, une option viable pour l’acquisition relativement rapide d’armes nucléaires, fondée sur la capacité technique indigène à les produire dans un temps relativement court, allant de plusieurs semaines à quelques années^(x).

Il s’agit ainsi d’une politique cohérente de développement d’importantes capacités techniques, sans pour autant les mettre pleinement en œuvre pour se doter de l’arme nucléaire. Dans ce cadre, la science et la technologie sont au service du pouvoir politique, et leur avancée vers une possible prolifération est le fruit de décisions prises au sommet de l’État, de manière confidentielle ou non. Le seuil ne signifie pas que l’État concerné cherche à se doter de l’arme, simplement qu’il a fait le choix de développer des capacités nucléaires latentes pour conserver cette possibilité dans l’anticipation, par exemple, d’une menace imminente ou d’un risque futur de bouleversement stratégique susceptible de porter atteinte à ses intérêts vitaux. C’est ainsi que A. Levite qualifie la politique du seuil du Japon, allant jusqu’à en faire « l’exemple le plus saillant du seuil nucléaire à ce jour^(x) ».

Une grande partie de la littérature consacrée au Japon comme pays du seuil nucléaire se concentre donc sur la recherche des preuves de cette intention initiale visant à conserver la capacité à se doter de l’arme. Dans l’ouvrage Asia in the Second Nuclear Age (2013), Richard Samuels et James Schoff se fondent sur une étude conduite par le ministère des Affaires étrangères japonais, qui retenait en 1969 la nécessité de maintenir des capacités nucléaires latentes, pour faire du Japon un exemple central de pays du seuil nucléaire^(x). Ils y décèlent une politique cohérente de la part de Tōkyō, mise en œuvre depuis 1969, visant à se ménager à la fois la dissuasion élargie des États-Unis en guise de protection et le maintien d’une capacité nucléaire latente en cas de crise majeure et d’échec de la dissuasion élargie. La politique du seuil japonaise serait donc au cœur de sa politique de défense, visant à conserver une garantie nucléaire américaine ou nationale pour faire face à tout type de scénario.

Cette idée est également partagée par des chercheurs spécialisés dans le désarmement nucléaire, comme le Suédois Andreas Persbo. Dans une étude récente sur les politiques du seuil nucléaire, reprenant la définition d’Ariel Levite, A. Persbo développe l’idée centrale selon laquelle une politique du seuil est à distinguer d’un programme nucléaire clandestin, dans la mesure où elle découle essentiellement de la nature duale (à la fois civile et militaire) des technologies nucléaires et spatiales développées par le Japon, pouvant ainsi conserver des capacités latentes sans contrevenir aux termes du TNP^(x). Selon lui, les capacités nucléaires latentes du Japon permettent de penser un type singulier d’arme nucléaire qui serait semblable à un revolver que l’on garderait dans son étui et que l’on pourrait sortir rapidement en cas de danger^(x).

Ce premier ensemble de théories du seuil met donc en valeur la dimension active, volontaire et défensive de la politique du seuil nippone. L’expression anglaise employée par ces divers auteurs est « nuclear hedging », dont le verbe à la forme progressive indique un processus continu, actuel, visant à bâtir une protection (hedge) contre la menace identifiée.

Toutefois, il existe une autre approche de la notion de seuil telle qu’appliquée au Japon, mettant davantage l’accent sur le fait que Tōkyō a choisi de ne pas se doter de l’arme, mais dispose toujours de capacités nucléaires latentes. Pour la politiste Maria Rost Rublee, le Japon est un « État du seuil nucléaire » dans la mesure où, en dépit de la décision d’adhérer au TNP, marquant le rejet du nucléaire militaire, il conserve des capacités tout en donnant en contrepartie des gages de sa volonté de ne pas devenir un État doté de l’arme nucléaire en se conformant aux différentes règles de non-prolifération^(x). La métaphore au cœur de l’expression d’État du seuil montre bien le caractère volontairement restreint de la démarche, se refusant à franchir le pas vers l’obtention de l’arme nucléaire.

Cette approche est également au cœur des analyses historiques portant sur la ratification du TNP par le Japon, signé en 1970 mais ratifié en 1976. À travers son analyse d’archives déclassifiées par le gouvernement japonais, l’historien Yu Takeda met en relief les luttes internes au gouvernement avant la ratification du TNP entre les tenants d’une prolifération japonaise et les défenseurs de la dissuasion élargie américaine^(x). Le choix de ne pas se doter de l’arme conduit Y. Takeda, à l’instar de M. Rost Rublee, à faire du seuil nucléaire une limite qui n’a pas été franchie par le passé, un choix de ne pas se doter de l’arme nucléaire au moment où le Japon avait pourtant déjà les capacités de la produire.

Contrairement aux théories du seuil précédentes, cette démarche n’interroge pas le motif politique présidant au maintien de ces capacités de prolifération. Elle se concentre davantage sur les conséquences du maintien de ces capacités sur la cohérence de la diplomatie pacifiste et antiprolifération du Japon.

Malgré leurs approches différentes, le concept de seuil défendu par ces divers chercheurs repose sur l’analyse d’une intention : que le Japon ait voulu autrefois se doter de l’arme mais y ait renoncé (Takeda, Rost Rublee), ou bien que le Japon s’efforce de maintenir des capacités nucléaires latentes dans le but de se ménager une possibilité de prolifération en cas de crise majeure (Levite, Samuels, Persbo…). Cette question de l’intention fait l’objet d’une controverse, notamment à travers les travaux du politiste et historien Akira Kurosaki, qui a remis en cause l’importance de la volonté affichée par le gouvernement japonais de développer une « capacité potentielle d’armement nucléaire » (senzaiteki kakubusō nōryoku) pour proposer une analyse de l’inertie bureaucratique et scientifique des institutions nucléaires du Japon comme l’une des raisons du maintien de capacités nucléaires latentes^(x). Nous ne reviendrons pas sur la question de l’intention, dans la mesure où elle relève davantage du travail de l’historien confronté aux archives ou de l’initié au secret-défense. De plus, indépendamment de l’intention, le Japon dispose réellement de capacités nucléaires latentes, que j’analyserai en deuxième partie.

Ainsi, à part Akira Kurosaki, les principaux travaux sur l’idée d’une politique du seuil nucléaire japonais évoqués dans cet état de l’art constituent une première façon d’interpréter la persistance de capacités nucléaires latentes au Japon ainsi que le fossé existant entre l’image du seul pays frappé par l’arme atomique et l’avancement de ses capacités techniques en la matière. La notion de seuil, introduisant un élément d’intentionnalité dans les capacités latentes du Japon, constitue le fondement des spéculations quant à une éventuelle prolifération nucléaire du Japon, qui pourrait également être analysée comme un levier de pression géopolitique vis-à-vis des Américains, pour les inciter à honorer leurs engagements de sécurité, et vis-à-vis de la Chine et de la Corée du Nord, pour éviter une escalade des tensions.

Méthodologie

Sources

Les sources de ce travail proviennent essentiellement de la littérature scientifique, notamment celle mentionnée dans l’état de l’art, qu’elle soit rédigée en anglais, en japonais ou en français. Les sources en japonais consultées ainsi que les travaux de chercheurs japonais publiant en anglais ont confirmé la prégnance de cette question dans la recherche en géopolitique depuis le début des années 2000. Comme évoqué dans l’état de l’art, la recherche est souvent clivée entre pro-nucléaires favorables à une dissuasion nucléaire nippone, voire à une prolifération de l’archipel, et les abolitionnistes désireux de voir le Japon cesser toute ambiguïté pour renforcer ses efforts de désarmement nucléaire. À la littérature scientifique s’est ajoutée l’importance de la littérature grise avec des rapports officiels, les déclarations de certaines personnalités politiques et les Livres blancs américains et japonais en matière de défense.

Problématique et axes de recherche

Ce travail vise à repenser les notions de seuil et de capacités nucléaires latentes telles qu’appliquées au Japon, préférant mettre en relief l’instrumentalisation politique et diplomatique de l’ambiguïté de certaines de ses entreprises technologiques et de certaines déclarations gouvernementales. À travers une critique des thèses du seuil et d’une éventuelle prolifération japonaise, ce travail se propose de montrer que l’ambiguïté nucléaire nippone est conçue, cultivée et utilisée par Tōkyō comme un levier diplomatique à l’échelle régionale (limiter l’agressivité chinoise et nord-coréenne) et un levier politique au sein de l’alliance avec les États-Unis (contraindre Washington à affermir sans cesse son soutien) à travers la même menace implicite d’une prolifération nucléaire rapide, en cas de rupture brutale du statu quo.

Cette réévaluation de la posture nucléaire du Japon présente un triple intérêt. Sur le plan politique, elle permet d’étudier les divergences entre le gouvernement japonais et une partie de sa population favorable à l’abolitionnisme nucléaire. Sur le plan conceptuel, elle conduit à remettre en cause et à repenser les concepts centraux de seuil et de dissuasion. Enfin, sur le plan géopolitique, elle permet de comprendre à travers l’exemple singulier du Japon les conséquences de la montée en puissance militaire de la Chine et de l’échec de la résolution de la crise nord-coréenne sur la stabilité non seulement est-asiatique, mais aussi mondiale, en tant que ces deux phénomènes fragilisent le régime de non-prolifération instauré par le TNP il y a cinquante-trois ans.

Plan

Ce travail s’organise en trois temps, permettant de déployer ultimement l’hypothèse d’une ambiguïté du Japon par rapport au nucléaire militaire comme outil politique de pression sur ses adversaires comme sur ses alliés.

Tout d’abord, l’étude du versant nucléaire de l’alliance entre les États-Unis et le Japon vise à exposer les fondements de la politique de défense nippone, tout en analysant les facteurs croissants d’incertitude qui incitent Tōkyō à maintenir son potentiel de prolifération. Cette étude de l’alliance nippo-américaine permet d’introduire le temps long dans la réflexion et de comprendre que toute évolution de la politique de défense nippone ne saurait se penser en dehors de ce cadre (I).

Dans la mesure où les capacités nucléaires latentes du Japon sont au cœur des problématiques du seuil et des capacités nucléaires latentes, l’analyse de la posture duale du Japon quant au nucléaire (entre rejet officiel et persistance de discours favorables à une éventuelle prolifération), croisée à l’étude du programme spatial et de retraitement du plutonium, permet d’évaluer l’ampleur du potentiel de prolifération nippon et donc son efficacité diplomatique en Asie orientale et auprès des États-Unis (II).

Seulement, en dépit de cet état de fait technique, il faut en dernier lieu évaluer les différents types d’obstacles qui s’opposent à une potentielle prolifération du Japon, nous autorisant à repenser, à l’aune de ces conclusions, l’application de la notion de seuil au cas japonais (III).

I. L’alliance nippo-américaine
Garantie de la défense nucléaire et conventionnelle du Japon, mais source croissante d’incertitudes

L’acquisition d’une capacité nucléaire est le signe d’un manque de confiance dans les dispositifs de sécurité alternatifs^(x).

Née au lendemain de la Seconde Guerre mondiale et au début de la guerre froide, l’alliance entre les États-Unis et le Japon constitue le socle de la politique de défense japonaise en même temps que son ultime garantie de sécurité, à travers la dissuasion élargie américaine. C’est en cela qu’il est nécessaire d’analyser ses origines, les menaces auxquelles elle est confrontée ainsi que la part d’incertitude qu’elle comporte pour le Japon, comme dans toute situation de dissuasion élargie. La thèse d’un éventuel franchissement du seuil nucléaire par Tōkyō est en effet envisageable uniquement par rapport à l’efficacité de cette dissuasion élargie contre les principaux dangers identifiés par le Japon.

Les fondements de la dissuasion élargie des États-Unis au Japon : protéger le territoire et éviter une prolifération nippone

Les origines de l’alliance : une base juridique à l’interprétation volontairement large

L’alliance est née de l’occupation et de l’administration du Japon par les États-Unis entre 1945 et 1952. L’une des principales réalisations du Commandement suprême des forces alliées a été la rédaction et l’adoption, en 1947, d’une nouvelle Constitution sous l’impulsion du général MacArthur. 
 

L’article 9 prévoit que :

Le peuple japonais renonce à jamais à la guerre en tant que droit souverain de la nation, ou à la menace, ou à l’usage de la force comme moyen de règlement des conflits internationaux. […] Il ne sera jamais maintenu de forces terrestres, navales et aériennes, ou autre potentiel de guerre.

En plus de la démocratisation du système politique et de la reconstruction rapide de l’économie, le pacifisme devient un élément fondamental de l’identité japonaise dans l’après-guerre et la condition sine qua non de la normalisation des relations avec Washington. L’article 9 n’implique pas cependant un statut de neutralité, qui verrait le Japon faire preuve d’impartialité entre les parties en cas de conflit, ce qui a permis de mettre en place par la suite l’alliance de sécurité entre les États-Unis et le Japon. En soumettant Tōkyō à une limitation drastique de ses capacités de défense, les États-Unis neutralisent toute possibilité de menace pour ensuite, à partir de la fin de l’occupation, évoluer vers une alliance entre les deux parties. Par la capitulation sans conditions et la rédaction de cette Constitution pacifiste, Washington s’assure également que le Japon ne deviendra pas une puissance nucléaire comme il l’avait souhaité pendant la Seconde Guerre mondiale.

La refondation constitutionnelle du régime nippon autour de la démocratie et du pacifisme a ainsi permis la signature du traité de sécurité de 1951 avec les États-Unis, parallèlement au traité de San Francisco. Ce fondement juridique de la première alliance du nouveau régime a initié la réhabilitation internationale du Japon en l’intégrant dans le bloc occidental ainsi que dans le dispositif de sécurité régional américain^(x). Cependant, bien qu’il reconnaisse que le Japon ne possède pas les moyens d’assurer effectivement sa propre défense, ce traité ne mentionne nullement l’extension de la dissuasion nucléaire américaine au Japon :

Le Japon accorde aux États-Unis d’Amérique, qui l’acceptent, le droit […] de stationner des forces terrestres, aériennes et navales au Japon et à proximité. Ces forces peuvent être employées pour contribuer au maintien de la paix internationale et de la sécurité en Extrême-Orient ainsi qu’à la sécurité du Japon contre une attaque armée extérieure^(x).

Il en va de même pour le traité de coopération mutuelle et de sécurité, qui l’a remplacé en 1960. Bien qu’il précise et renforce la présence militaire américaine au Japon, l’affermissement des garanties de sécurité ne s’accompagne pas d’une disposition concernant explicitement la dissuasion élargie américaine :

Chaque Partie reconnaît qu’une attaque armée contre l’une des Parties sur les territoires sous l’administration du Japon serait dangereuse pour sa propre paix et sa sécurité, et déclare qu’elle agira pour faire face au danger commun en conformité avec ses dispositions et processus constitutionnels^(x).

En dépit de l’absence de toute mention du parapluie nucléaire américain, ces traités constituent le point de départ de l’extension de la dissuasion élargie américaine au Japon pour trois raisons.

Tout d’abord, les termes employés restent très vagues dans les deux extraits cités : le premier ne précise pas que les forces stationnées au Japon doivent être conventionnelles, tandis que le second, insistant sur la conformité de l’intervention militaire éventuelle à la Constitution de l’acteur concerné, n’empêche nullement les États-Unis de recourir à l’arme nucléaire. Sur le plan juridique, ces deux traités peuvent donc offrir une interprétation large, sans restriction aucune des armes employées ou entreposées au Japon, ouvrant donc la possibilité d’étendre la dissuasion américaine à Tōkyō.

De plus, cette extension émanait de la volonté de Washington de poursuivre la démilitarisation du Japon, en faisant en sorte que Tōkyō n’essaie pas de se doter de l’arme nucléaire pour assurer sa propre sécurité. Il s’agit donc à la fois d’une politique de maintien du désarmement, participant de la reconstruction du Japon comme nation pacifiste, et d’une politique de non-prolifération. Cette dernière ne pouvait et ne peut être garantie que si la dissuasion élargie offerte en contrepartie présente un meilleur calcul des coûts et des bénéfices pour les dirigeants japonais – ce qui implique sa possible et constante réévaluation à l’aune de l’évolution du contexte de sécurité et de la perception peut-être divergente des menaces par les deux puissances.

Enfin, du fait de l’implication des États-Unis dans la guerre de Corée, au cours de laquelle l’état-major américain a envisagé des frappes nucléaires^(x), le Japon a participé au conflit à travers ses ports, qui faisaient office de base arrière pour les avions américains envoyés sur le champ de bataille. L’intégration du Japon à la dissuasion élargie américaine permettait à Washington de disposer de capacités de projection et de dissuasion dans l’éventualité d’un nouveau conflit dans la région. C’est d’ailleurs ce dernier point qui a partiellement justifié l’introduction d’armes nucléaires américaines sur le territoire japonais (ainsi sanctuarisé par la dissuasion américaine), notamment sur l’île d’Okinawa à partir de 1954^(x). La justification invoquée, révélée par divers documents déclassifiés en 2009, est précisément la généralité de ces deux traités, qui empêche toute restriction légale à l’introduction desdites armes au Japon^(x).

Ce détour historique par les deux traités de sécurité successifs entre le Japon et les États-Unis permet de comprendre la logique qui sous-tend, encore aujourd’hui, la dissuasion nucléaire américaine élargie au Japon : une garantie de non-prolifération auprès d’un pays à la Constitution pacifiste mais qu’un environnement régional de plus en plus menaçant pourrait inciter à acquérir des capacités de défense. À cela s’ajoute une capacité de projection accrue et de dissuasion face à des puissances agressives déstabilisant l’ordre régional (la Chine et la Corée du Nord ayant remplacé l’Union soviétique comme principales menaces en Asie du Nord-Est). Cependant, ce n’est que par la dimension générale du langage employé que la dissuasion élargie est rendue possible. Elle n’est pas positivement inscrite dans l’un ou l’autre texte, ce qui explique qu’elle ait été formulée et précisée dans une succession de textes et déclarations d’ordre politique, non juridique.

Les fondements politiques de la dissuasion élargie, au cœur de l’alliance et de la sécurité du Japon

Pour préciser le rôle de la dissuasion élargie américaine dans la politique de sécurité du Japon, deux canaux ont été principalement utilisés au sein de l’alliance : la politique déclaratoire des États-Unis, de manière publique ou confidentielle, et la publication de lignes directrices communes pour la coopération en matière de défense (Guidelines for Japan-U.S. Defense Cooperation). Les objectifs de ces deux moyens différents restent les mêmes : réaffirmer, au sein de l’alliance, l’engagement des États-Unis à faire bénéficier le Japon de son parapluie nucléaire, pour réduire les incertitudes inhérentes à toute situation de dissuasion élargie ; rappeler aux adversaires du Japon comme des États-Unis que cette alliance met en jeu les capacités nucléaires de Washington. Il s’agit donc d’une entreprise éminemment politique de maintien de la crédibilité américaine, d’alignement de la perception des menaces entre les États-Unis et le Japon, et de persuasion de Tōkyō qu’une nucléarisation autonome créerait davantage d’instabilité que celle à laquelle l’alliance et la dissuasion élargie sont aujourd’hui confrontées.

Jusqu’aux premières lignes directrices de 1978, les déclarations d’assurance nucléaire des présidents américains envers le Japon constituent la principale source d’expression de ces garanties de dissuasion élargie. En 1968, elles ont joué un rôle central dans l’adhésion du Japon au TNP, quatre ans après le premier essai nucléaire chinois d’octobre 1964. Le premier ministre Satō a alors comparé la Chine à « un fou armé d’un couteau » et obtenu une réaffirmation des garanties nucléaires américaines via le secrétaire à la Défense Robert McNamara, lors de sa visite à Washington en janvier 1965, puis lors de son entretien avec le président Johnson à la Maison Blanche, en novembre 1967. Il s’agit de l’exemple le plus important de l’expression renouvelée des garanties américaines visant à éviter une prolifération du Japon face à l’émergence d’une nouvelle menace d’ordre nucléaire, un phénomène qui s’est reproduit depuis le début des essais nucléaires nord-coréens en 2006^(x). L’enjeu était d’autant plus grand qu’il s’agissait, pour les États-Unis, d’obtenir la signature du Japon dans le cadre du TNP en surmontant les réticences de nombreux responsables du PLD à abandonner toute possibilité de se doter de l’arme en cas de crise majeure.

La communication des garanties américaines en matière de dissuasion élargie a évolué à mesure que l’alliance s’est renforcée et structurée, notamment autour des « Lignes directrices pour la coopération en matière de défense », dont le tableau ci-dessous (figure 1) retrace l’évolution en ce qui concerne l’expression de cette dissuasion.

Figure 1

Évolution du discours sur la dissuasion élargie américaine 
dans les « Lignes directrices pour la coopération en matière de défense » (1978-2015)

Ces lignes directrices visent à renforcer l’alliance, d’une part en établissant une base de coopération entre les forces armées des deux pays, d’autre part en s’efforçant de rendre crédibles et publiques les possibilités de représailles américaines, en vertu du traité de 1960 et en cas d’attaque armée contre le Japon. De 1978 à 2015, l’évolution est notable et rend les garanties de sécurité américaines de plus en plus claires, en rappelant que si la dissuasion a pu se développer sur le plan conventionnel au sein de l’alliance, notamment à travers l’investissement grandissant du Japon, les forces nucléaires américaines n’en restent pas moins centrales, surtout par rapport aux menaces fondées sur des armes de destruction massive.

L’évolution de la politique déclaratoire de l’alliance correspond à l’évolution des rôles en son sein. Depuis le traité de sécurité de 1960, ayant introduit une réciprocité en matière de défense qui était absente de celui de 1951, jusqu’à la législation de 2015 autorisant les Forces d’autodéfense (FAD) nippones à intervenir dans le cadre de la légitime défense collective (inaugurant une nouvelle interprétation de la Constitution), l’histoire de l’alliance est aussi l’histoire de la montée en puissance du Japon et de sa prise grandissante de responsabilités dans ce cadre. L’alliance nippo-américaine s’est donc renforcée autour de la dissuasion élargie, désormais évoquée dans le cadre d’un format mixte et non plus seulement à travers les déclarations des présidents américains.

L’institutionnalisation progressive de la dissuasion élargie au sein de l’alliance

Cette évolution correspond à la mise en place graduelle de structures dédiées à la dissuasion élargie dans le cadre de l’alliance nippo-américaine. Bien que les États-Unis conservent leur pleine souveraineté sur le processus décisionnel, le Japon est de plus en plus impliqué dans la dissuasion élargie dont il bénéficie. Ce canal de communication avec les États-Unis est le résultat des demandes insistantes de nombreux chercheurs et diplomates japonais dans l’année qui a précédé la rédaction de la revue de posture nucléaire (NPR) de l’administration Obama, en 2010. La revendication majeure côté nippon était la suivante :

Si la crédibilité de l’engagement des États-Unis est en cause, ce sont les perceptions japonaises qui importent. L’engagement des États-Unis à fournir une dissuasion élargie au Japon a été répété par leurs présidents, dont le président Obama, et d’autres hauts responsables dans des documents approuvés. Néanmoins, les craintes et les doutes du Japon à propos de l’engagement américain persistent. Il est important pour Tōkyō de prendre officiellement part à des consultations avec Washington sur la stratégie de dissuasion, y compris la dissuasion nucléaire. Sans ces consultations, le gouvernement japonais, et à plus forte raison le public, en sera réduit à des spéculations sur la crédibilité de l’engagement américain^(x).

En d’autres termes, la verticalité de l’alliance s’oppose à sa crédibilité au sein de la société et du gouvernement japonais dans la mesure où elle s’accompagne d’une opacité en matière de décision et de stratégie. C’est ainsi que s’esquisse une nouvelle fois l’ambivalent équilibre de la dissuasion élargie américaine : Washington doit pouvoir conserver sa souveraineté en matière de stratégie et d’éventuelle décision d’emploi^(x), mais associer suffisamment Tōkyō à la dissuasion élargie et à la mise en œuvre de sa stratégie pour lui offrir la certitude de cet engagement.

L’insistance du Japon auprès des États-Unis a donné naissance au Dialogue de la dissuasion élargie (Extended Deterrence Dialogue) en 2010. Il s’agit d’une structure bilatérale au cœur de l’alliance, dont le but est de pallier l’absence d’un mécanisme semblable au Nuclear Planning Group de l’OTAN. À travers des réunions régulières (environ deux par an de 2010 à 2020), ce nouveau type de sommet entre les deux alliés a permis l’inclusion partielle du Japon dans la stratégie nucléaire américaine, notamment à travers la visite de sites nucléaires aux États-Unis et une participation aux discussions sur les forces nucléaires américaines^(x).

La création de ce nouveau forum de discussions politiques et diplomatiques entre les deux parties s’inscrit dans la volonté américaine de rassurer le Japon quant à la fermeté de son engagement sécuritaire. Ces rendez-vous semestriels ont notamment abouti à un renforcement de la posture nucléaire américaine vis-à-vis de la dissuasion élargie en Asie, comme en atteste l’évolution sémantique de la NPR de 2010 à celle de 2018.

En 2010, le Japon n’était pas même mentionné dans le document qui, en matière d’alliances, se contentait de rappeler que :

les architectures de sécurité dans les régions-clefs conserveront une dimension nucléaire aussi longtemps que des menaces nucléaires contre les alliés et les partenaires des États-Unis persistent. […] L’Administration conduit actuellement des dialogues stratégiques avec ses alliés et ses partenaires en Asie de l’Est et au Moyen-Orient pour déterminer la meilleure manière de renforcer par la coopération les architectures régionales de sécurité^(x).

Ce passage reste très ambigu en ce qui concerne l’alliance avec le Japon, qui n’est pas mentionnée, tandis que l’expression « dialogues stratégiques » n’évoque nullement une structure précise. De plus, la nuance temporelle de la première phrase (« aussi longtemps que »), bien qu’elle n’aille pas jusqu’à suggérer une politique de sole purpose, dénote la volonté de l’administration Obama de réduire le rôle des armes nucléaires dans la dissuasion américaine (qu’elle soit nationale ou élargie) conformément au discours de Prague de 2009. Leur centralité au sein de l’alliance de sécurité paraît donc moins assurée aux yeux du Japon, ce qu’a en partie amendé la NPR de 2018 :

[Les garanties pour nos alliés et partenaires] comportent des dialogues soutenus entre alliés pour comprendre la perception des menaces de chacun et pour aboutir à une compréhension commune du meilleur moyen de démontrer nos capacités collectives et notre détermination. […] [Nos alliés] ont réaffirmé que la dissuasion nucléaire élargie est essentielle pour leur sécurité, permettant à la plupart de rejeter la possession d’armes nucléaires et contribuant ainsi aux objectifs de non-prolifération des États-Unis^(x).

La dimension nucléaire de la dissuasion élargie est ici fortement réaffirmée, en même temps que le dialogue au sein des alliances est davantage mis en valeur que dans le précédent document, dans la mesure où il vise une meilleure identification des menaces par la mise en commun des perceptions (un point essentiel pour Tōkyō, qui n’est pas confronté aux mêmes menaces que Washington dans son environnement régional). Cependant, cet engagement est apparu comme un vœu pieux aux yeux du Japon, face à l’approche unilatérale du président Trump.

L’institutionnalisation progressive de la dissuasion élargie au sein de l’alliance répond donc à un double impératif : réaffirmer les garanties de sécurité américaines au Japon et renforcer l’efficacité de la dissuasion. Pour ce faire, un rôle plus grand est accordé à Tōkyō dans la stratégie et la supervision du versant conventionnel de cette dissuasion, également assuré par les États-Unis à travers leurs ventes d’armements au Japon et leur imposante présence militaire sur l’archipel.

La dissuasion élargie américaine comme garantie de protection nécessaire face à des menaces régionales grandissantes

La stratégie chinoise de la zone grise et l’affirmation croissante de Pékin en mer de Chine orientale

Depuis son premier essai nucléaire en octobre 1964, la Chine est au cœur des préoccupations sécuritaires du Japon. La singularité de cette situation stratégique réside dans la conjonction de liens forts sur le plan économique – elle est le premier partenaire commercial de l’archipel – et de tensions croissantes sur le plan géopolitique.

Le principal contentieux opposant la Chine et le Japon concerne les îles Senkaku^(x) ; il permet de comprendre la perception japonaise de la Chine comme menace régionale grandissante. Cet ensemble de rochers et d’îlots inhabités situés en mer de Chine orientale a été cédé au Japon en 1895 via le traité de Shimonoseki, mettant fin à la guerre sino-japonaise. Les îles passèrent sous administration américaine de 1947 à 1972, date de la restitution d’Okinawa, avant d’être administrées par les Japonais, sans que les Chinois n’aient émis de revendications territoriales. Celles-ci ont débuté à la fin des années 1970, de manière concomitante avec la découverte de vastes gisements d’hydrocarbures au sein du plateau continental sous-jacent aux îles. En 2012, les îles, jusqu’alors propriété privée d’un citoyen japonais, ont été nationalisées par Tōkyō.

Ce contentieux territorial est déterminant dans la perception de la Chine par le Japon. C’est ainsi que le dernier Livre blanc de la défense nationale, publié en juillet 2021, la présente comme un État qui « engage des tentatives de modification du statu quo de manière unilatérale et coercitive, fondées sur ses propres affirmations incompatibles avec l’ordre international existant^(x) ». La principale problématique qui se pose pour le gouvernement japonais est la méthode de la Chine, qui contourne par le bas la dissuasion élargie américaine. Il s’agit de la tactique de la « zone grise », c’est-à-dire la conduite d’actions agressives :

qui visent à changer le statu quo à travers des étapes qui, bien que conséquentes, sont néanmoins calculées pour rester délibérément en dessous du seuil susceptible de déclencher une réponse armée ou bien font porter le fardeau de l’escalade sur les États partisans du statu quo^(x).

Il est possible d’étudier la politique chinoise de changement du statu quo en deux temps, de la mise en place d’une zone sanctuarisée au développement des forces capables de la préserver, dans le cadre d’une politique de pression continue et de fait accompli.

Tout d’abord, dans la continuité de la revendication de ses droits historiques, Pékin a établi en 2013, en réaction à la nationalisation des îles par Tōkyō, une zone d’identification et de défense aérienne (ADIZ)^(x) se chevauchant avec celle du Japon et incluant ostensiblement les îles Senkaku. Pareille mesure est interprétée comme une violation souveraine par le Japon, dans la mesure où elle induit l’idée que tout survol des îles Senkaku devrait s’accompagner d’un contrôle conduit par les autorités chinoises, en dépit de leur inclusion dans la ZEE japonaise.

Le deuxième pan de cette tactique du fait accompli réside dans le développement des forces destinées à limiter l’accès à l’espace autour des Senkaku et à y maintenir une présence constante, perçue comme une pression fortement hostile par le Japon. La présence des garde-côtes chinois dans les eaux contiguës des îles Senkaku a atteint le temps record de 333 jours en 2020^(x), tout en s’accompagnant d’évolutions juridiques très préoccupantes aux yeux de Tōkyō : passage d’une administration civile à une administration militaire sous le commandement de Xi Jinping en 2018, promulgation en février 2021 d’une nouvelle loi les autorisant à disposer de pouvoirs de police dans les eaux sous juridiction chinoise, avec la possibilité d’arraisonner des navires, de leur refuser l’accès, de faire feu en cas d’infraction...

Cette tactique de zone grise conduite par Pékin constitue aujourd’hui l’une des plus grandes inquiétudes du gouvernement japonais, en partie dans la mesure où elle lui semble mettre en échec la dissuasion élargie. Bien que depuis une dizaine d’années les trois présidents américains successifs aient réaffirmé que le traité de sécurité de 1960 – et donc la dissuasion nucléaire élargie – s’étend aux îles Senkaku, ces garanties paraissent insuffisantes pour deux raisons.

Tout d’abord, comme en témoigne la déclaration conjointe de Yoshihide Suga et de Joe Biden lors de leur rencontre à Washington, le 16 avril 2021, les États-Unis se contentent de défendre l’administration^(x) des îles Senkaku par le Japon, ce qui ne signifie ni la possession ni, à plus forte raison, la défense des mêmes droits souverains que s’il s’agissait de Shikoku ou de Hokkaidō. Telle est l’ambiguïté de la position américaine à l’égard de ce contentieux géopolitique, qui étend sa dissuasion élargie à un territoire auquel elle ne reconnaît que l’administration et non la souveraineté du Japon.

De plus, la dissuasion élargie américaine n’empêche nullement la présence massive de navires chinois autour des îles, ni une politique déclaratoire très affirmée de la part de Pékin, comme les propos du ministre des Affaires étrangères chinois Wang Yi qui, au cours de sa visite au Japon, le 28 novembre 2020, a déclaré devant le gouvernement japonais que Pékin ferait tout pour « garantir la souveraineté de la Chine sur les îles Diaoyu^(x) ».

Les opérations de la Chine sur le terrain ainsi que sa politique déclaratoire défient donc de plus en plus les garanties de sécurité américaine aux yeux du Japon. En restant sous le seuil du conflit, elles fragilisent la crédibilité de la dissuasion élargie étendue aux îles Senkaku, notamment dans le but d’évincer les États-Unis de la région, en rendant absurde toute frappe nucléaire américaine susceptible d’être déclenchée au titre de la dissuasion élargie si le contentieux des îles Senkaku venait à se muer en conflit ouvert, par la menace d’une seconde frappe chinoise dont les dommages causés aux États-Unis seraient, pour Washington, totalement disproportionnés par rapport à l’enjeu initial – huit îlots inhabités en mer de Chine orientale. C’est ce qui explique le déploiement de plusieurs centaines de membres de FAD terrestres sur les îles des Ryūkyū proches des Senkaku, capables d’intervenir en première ligne en cas d’agression et visant, au-delà d’une dissuasion des bâtiments chinois, à rassurer les États-Unis sur la capacité du Japon à prendre en charge sa propre défense dans la zone^(x).

La Corée du Nord et les limites de la diplomatie américaine

L’avancée du programme nucléaire nord-coréen et le manque de résultats des tentatives de négociations successives dans cette crise de prolifération font du régime de Pyongyang la deuxième grande menace identifiée par le Japon et le deuxième facteur risquant d’affaiblir la dissuasion élargie américaine.

Dans son rapport de mars 2021 sur la Corée du Nord, le panel d’experts du Conseil de sécurité des Nations unies sur la Corée du Nord a montré qu’entre août 2020 et février 2021, le régime a poursuivi sa production d’uranium hautement enrichi sur le site de Yongbyon, l’extraction de plutonium, ses activités de modernisation navale sur le chantier de Sinpo… et, en dépit de doutes sur la capacité des missiles nord-coréens à rentrer dans l’atmosphère, juge « fort probable qu’un dispositif nucléaire peut être monté sur les missiles balistiques intercontinentaux ainsi que sur les missiles balistiques à courte et à moyenne portée^(x) ».

Ces conclusions s’inscrivent dans la continuité de la décision de Kim Jong-un, en janvier 2020, de mettre fin au moratoire auto-imposé sur les essais nucléaires^(x) et les lancements d’ICBM, consacrant l’échec des négociations avec les États-Unis. Cet échec est à mettre en relation avec les démonstrations militaires du régime de Pyongyang. La parade du 10 octobre 2020 a été l’occasion de dévoiler un nouvel ICBM, appelé Hwasong-16 et qui a pu être décrit comme mirvé^(x), tandis que la parade de clôture du huitième Congrès du Parti du Travail, le 14 janvier 2021, a présenté un nouvel SLBM Pukguksong. La portée de ces deux missiles, couplée au mirvage, semble indiquer que les États-Unis seraient à terme vulnérables à une frappe nord-coréenne, moins susceptible d’être arrêtée par la défense antimissile américaine^(x).

Les progrès technologiques de Pyongyang inaugurent une nouvelle ère de menaces pour le Japon et la dissuasion élargie américaine. L’archipel est désormais à la portée de plusieurs types de missiles nord-coréens, tandis que les nouveaux ICBM seraient susceptibles d’atteindre le territoire américain.

En ce qui concerne le Japon, il s’agit d’une menace directe dans la mesure où la rhétorique exubérante de la Corée du Nord en fait l’un de ses ennemis mortels. Tout d’abord, la loi d’avril 2013 sur la consolidation du statut d’État doté d’armes nucléaires, qui précise le cadre d’emploi des armes nucléaires de Pyongyang, vise à « dissuader et repousser l’agression et l’attaque ennemies contre la République populaire démocratique de Corée et à répondre par des frappes mortelles contre les bastions de l’agression^(x) ». Si les États-Unis figurent en bonne place dans les « bastions de l’agression », leurs alliés y sont également inclus dans la mesure où ils sont perçus comme l’extension de la puissance américaine – les discours officiels et la presse nord-coréenne, relayés par le média en ligne KCNA, présentent fréquemment le Japon comme le « pion » de Washington. Tōkyō devient ainsi la cible potentielle d’une frappe nucléaire nord-coréenne, non conditionnée par un éventuel principe de non-emploi en premier.

Au discours portant sur le cadre d’emploi de l’arme nucléaire se sont ajoutées des provocations verbales désignant clairement le Japon comme cible de Pyongyang. Par exemple, à la suite des sanctions internationales en réponse au sixième essai nucléaire nord-coréen de septembre 2017, le Comité coréen pour la paix en Asie-Pacifique a déclaré que « les îles de l’archipel [japonais] devraient être coulées par une bombe nucléaire^(x) », en accusant le Japon de se plier aux exigences des États-Unis et de n’avoir pas présenté d’excuses sincères pour les exactions commises pendant la Seconde Guerre mondiale.

S’il paraît difficile de faire de ces discours menaçants le pendant d’une doctrine cohérente d’emploi de l’arme nucléaire, leur prise en compte permet néanmoins de comprendre à quel point la Corée du Nord perçoit le Japon comme un ennemi, une puissance impérialiste dont le seul changement par rapport à l’empire militariste de la Seconde Guerre mondiale serait d’être aujourd’hui inféodée aux États-Unis. De cette perception adverse découle le sentiment de menace au Japon, notamment face aux progrès nucléaires et balistiques nord-coréens qui, en plus de garder l’archipel à portée de tir, ont pour présupposé la mise en échec de la dissuasion américaine.

En effet, l’étude des discours du régime montre à quel point le programme nucléaire nord-coréen vise à pérenniser la dynastie des Kim et à sanctuariser son territoire contre les États-Unis. L’allocution de Kim Jong-un du 27 juillet 2020 devant les vétérans de la guerre de Corée en constitue un bon exemple^(x). Soixante-dix ans après la fin du conflit, présentée comme une mise en échec de « l’offensive militaire des impérialistes américains », Kim Jong-un juge que « la confrontation féroce avec l’ennemi » se poursuit et que « la menace et la pression des impérialistes pour envahir et piller notre État ne cessent de s’accroître », avant de conclure :

La guerre est une confrontation armée que l’on ne peut déchaîner qu’à l’encontre des faibles. […] Grâce à notre dissuasion nucléaire défensive fiable et efficace, le mot de guerre n’existera plus sur cette terre, et la sécurité et le futur de notre État seront garantis pour toujours^(x).

Le programme nucléaire nord-coréen est ainsi présenté comme s’inscrivant dans une tradition séculaire de résistance à l’envahisseur, d’autant plus que la figure glorifiée d’un Kim Il-sung, personnification de la lutte contre le colonisateur japonais, est également convoquée. Il s’agit donc de l’arme révolutionnaire par excellence pour le régime en tant qu’elle garantit sa survie contre ce qu’il décrit comme les assauts impérialistes des Américains. C’est l’idéologie officielle du juche (lecture nationaliste du marxisme-léninisme développée par Kim Il-sung et consacrée comme idéologie officielle par Kim Jong-il), faisant de l’autosuffisance, y compris en matière de défense, le cœur de la doctrine du régime.

Les conséquences de cette idéologie sur la dissuasion américaine sont immédiates. L’asymétrie conventionnelle et nucléaire criante entre la Corée du Nord et les États-Unis contraint Pyongyang à faire preuve de pragmatisme pour mettre en œuvre une dissuasion minimale, susceptible de tenir suffisamment à l’écart les États-Unis pour continuer d’accroître ses forces. C’est pourquoi les avancées techniques récentes du régime visent à mettre en échec la dissuasion américaine, donc la dissuasion élargie étendue au Japon. Le développement de SLBM s’inscrit dans le processus d’édification d’une composante océanique, dans le but d’atteindre une capacité de frappe en second qui pourrait rendre incertaines les garanties américaines de défense nucléaire du Japon, par crainte d’une frappe de Pyongyang sur son propre territoire. L’échec du président Trump à résoudre la crise nord-coréenne en dépit du recours au format nouveau des sommets bilatéraux a également participé d’une baisse de confiance du Japon dans la capacité de Washington à défendre ses intérêts en Asie orientale. Le NIDS, organe de recherche du ministère de la Défense nippon, a reconnu cet échec sans ambiguïté, dans un rapport indiquant que le Japon estime que les sommets n’ont produit « aucun changement fondamental dans la nature des menaces nucléaires et balistiques nord-coréennes^(x) ».

Ainsi, l’intensification des menaces chinoise et nord-coréenne induit un fort sentiment de vulnérabilité pour l’archipel nippon, suscitant de nombreuses demandes d’assurance et de garanties américaines de la part de Tōkyō. Face à l’émergence d’importants risques de découplage et après la perturbation de l’alliance sous la présidence de Donald Trump, le Japon doute de la fiabilité de l’allié américain et de ses garanties de sécurité. Cette incertitude est centrale dans la question d’une éventuelle politique du seuil nippone, de même qu’au sujet de l’acquisition de missiles de croisière de haute précision, dans l’optique d’une capacité de frappe préemptive.

L’incertitude du Japon quant aux garanties du parapluie nucléaire américain

Les risques de découplage au cœur des inquiétudes nippones

L’accroissement des menaces chinoise et nord-coréenne présente deux conséquences pour le Japon et l’alliance avec les États-Unis. Il montre tout d’abord que la dissuasion élargie et les efforts diplomatiques américains ne suffisent pas à ralentir la modernisation de leurs forces nucléaires respectives. La dissuasion est en partie un rapport de force mental, reposant sur la reconnaissance par l’adversaire de la crédibilité de la menace qu’on s’efforce de lui présenter et d’entretenir. La stratégie de zone grise chinoise ainsi que la poursuite du programme nucléaire de Pyongyang peuvent se lire comme une mise à l’épreuve de cette crédibilité.

La deuxième conséquence de la montée en puissance de ces deux menaces est le risque d’un découplage stratégique entre les intérêts du Japon et ceux des États-Unis. Une première façon d’envisager ce découplage, déjà évoquée, serait liée au développement progressif de missiles susceptibles d’atteindre le territoire américain depuis la Chine ou la péninsule coréenne, ainsi que l’obtention à terme d’une capacité de frappe en second. Plusieurs chercheurs ou responsables politiques estiment en effet que la vulnérabilité nouvelle des États-Unis à d’éventuelles frappes nucléaires de ces deux acteurs réduirait voire supprimerait toute volonté d’honorer, en cas de besoin, le versant nucléaire de leur dissuasion élargie auprès de Tōkyō^(x).

Bien que cette thèse soit difficilement réfutable, réduire les causes éventuelles d’un découplage entre les États-Unis et le Japon aux progrès technologiques de la Chine et de la Corée du Nord ne rend pas suffisamment compte de la singularité de ces deux situations. Après analyse des inquiétudes nippones, il est possible d’envisager deux ordres de causes susceptibles d’entraîner une autre forme de découplage stratégique entre les intérêts vitaux américains et japonais.

La première possibilité serait un découplage découlant de l’importance des liens économiques entre les États-Unis et la Chine, qui pourraient influencer le calcul stratégique de Washington. Il s’agit d’un facteur nouveau par rapport à la guerre froide, qui rend inopérant le parallèle entre les rivalités sino-américaine et américano-soviétique. En 1971, l’URSS ne représentait que 0,2 % du commerce extérieur total des États-Unis, et les États-Unis 0,8 % du commerce extérieur soviétique^(x). En 2020, la Chine était le premier partenaire commercial des États-Unis, comptant pour 14,9 % de leur commerce extérieur, tandis que les États-Unis constituaient la principale destination des exportations chinoises^(x). Selon un chercheur japonais travaillant sur ces questions, l’interdépendance économique entre ces deux puissances est parfois perçue au Japon comme un avantage, dans la mesure où elle aiderait précisément à réduire les risques d’un conflit ouvert entre les deux principaux partenaires de Tōkyō^(x).

Cette interdépendance permet au Japon de maintenir des liens économiques forts tant avec la Chine qu’avec les États-Unis, en dissociant les échanges des tensions géopolitiques selon la doctrine de séparation de l’économique et du politique (doctrine Yoshida du seikei bunri) formulée au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Cependant, l’interdépendance économique entre la Chine et les États-Unis ne peut s’avérer un avantage pour Tōkyō qu’en cas de relations apaisées avec Pékin, sans le risque d’un contentieux territorial comme celui des îles Senkaku. En effet, en dépit des garanties de fermeté fréquemment rappelées par Washington, cette interdépendance pourrait constituer un frein à une intervention américaine massive.

Le deuxième cas de figure serait un découplage du fait de perceptions de sécurité divergentes. Elles peuvent tout d’abord être externes à l’alliance, en cas de mauvaise perception de l’environnement stratégique ou des intentions américaines et japonaises par la Chine et la Corée du Nord. Ce risque est particulièrement souligné par le ministère de la Défense nippon au sujet de Pyongyang, dans la mesure où la poursuite de son programme d’armements pourrait conduire le régime à penser qu’il s’est assuré :

une dissuasion stratégique contre les États-Unis. Si la Corée du Nord devait avoir cette fausse impression de confiance et de reconnaissance au sujet de sa dissuasion, cela pourrait conduire à une escalade des provocations militaires par la Corée du Nord dans la région et pourrait créer des situations qui seraient profondément inquiétantes pour le Japon également^(x).

Le risque est ici que la Corée du Nord imagine être en capacité de mettre en œuvre, à l’instar de Pékin ou de Moscou, une politique de sanctuarisation agressive et donc de sous-estimer la résolution des États-Unis à assurer la protection de la Corée du Sud et du Japon. C’est pourquoi Tōkyō craint particulièrement l’éventualité d’une fausse appréciation du rapport de force par Pyongyang.

Enfin, un découplage du fait de perceptions de sécurité divergentes au sein de l’alliance est également envisageable. Il dépendrait avant tout d’interprétations divergentes, par le Japon et les États-Unis, du contexte sécuritaire en Asie orientale. Les structures de discussion comme le Dialogue de la dissuasion élargie visent précisément à limiter une éventuelle asymétrie des perceptions entre les deux alliés. La fréquence de ces concertations internes à l’alliance rend cette cause de découplage moins probable que les précédentes, sans pour autant l’invalider : pour des raisons géographiques et militaires, la Corée du Nord n’est qu’un danger pour les États-Unis, tandis qu’elle représente une menace existentielle pour le Japon^(x).

Ces risques de découplage sont au cœur des inquiétudes japonaises quant à l’effectivité des engagements de sécurité américains. Ils constituent la part d’incertitude structurelle de cette situation de dissuasion élargie, à laquelle s’est ajoutée, entre 2017 et 2021, une incertitude conjoncturelle quant à la fiabilité de Washington, en raison de la position de Donald Trump vis-à-vis de l’alliance.

La politique de Donald Trump et sa réception ambivalente par le Japon

La déclassification d’un document préparatoire de la stratégie américaine pour l’Indo-Pacifique (United States Strategic Framework for the Indo-Pacific^(x), rédigée en 2017), le 12 janvier 2021, ne constitue pas simplement une tentative de l’administration Trump de magnifier son bilan quelques jours avant la prise de fonction du président élu Biden. Elle offre un éclairage rétrospectif essentiel des objectifs de Donald Trump par rapport (entre autres) à l’alliance avec le Japon, et permet d’analyser le décalage entre les intentions affichées et les résultats obtenus.

Deux points semblent essentiels en ce qui concerne le Japon. Tout d’abord, ce document reconnaît la volonté chinoise de « dissoudre les alliances américaines » (p. 2) pour exploiter le vide laissé par d’éventuels découplages, d’où la volonté d’adapter la stratégie de défense américaine à ce contexte sécuritaire tout en renforçant les alliances impliquant les États-Unis. Cependant, il s’agit moins d’un affermissement de la structure bilatérale en elle-même que d’une volonté d’égalisation des rôles et des responsabilités, en « accroiss[ant] la répartition des charges » (p. 4). Les États-Unis marquent leur volonté que le Japon devienne un relais de l’architecture de sécurité indo-pacifique en jouant un plus grand rôle à leurs côtés.

Deuxièmement, au sujet des menaces identifiées par Tōkyō, l’administration Trump désire dissuader la Chine de faire usage de la force contre les États-Unis et ses alliés, et convaincre le régime de Pyongyang que « sa seule chance de survie réside dans l’abandon de ses armes nucléaires » (p. 8). L’une des lignes de force de ce document est la volonté d’une prise de responsabilités croissante des partenaires des États-Unis afin de résoudre les crises régionales, et le développement d’alliances susceptibles de contrecarrer l’avancée chinoise, essentiellement à travers le Quad^(x).

À partir de ce bref résumé de la stratégie américaine pour l’Indo-Pacifique, deux critères peuvent être formulés pour étudier le cas du Japon et de l’alliance : la restauration de la dissuasion vis-à-vis de certains adversaires pour empêcher l’escalade ; la recherche de nouveaux partenaires et la création de nouveaux formats comme moyens de résoudre les crises, notamment en Corée du Nord.

Compte tenu des attentes japonaises à l’égard de la dissuasion élargie, on peut penser que la NPR de 2018 aura permis de rassurer Tōkyō quant au maintien des garanties de sécurité américaines.

Elle réaffirme, en premier lieu, la centralité du nucléaire dans la dissuasion, en particulier élargie. Là où la NPR de 2010 et l’administration Obama affichaient l’objectif de réduire le rôle du nucléaire dans la politique de défense américaine, la dernière NPR le présente comme le moyen central de dissuasion et comme le meilleur moyen de rassurer des alliés inquiets – permettant, ipso facto, d’éviter leur éventuelle prolifération^(x). Le sole purpose n’est pas mentionné, tandis que l’option du non-emploi en premier est fermement rejetée. Ces choix doctrinaux ont ainsi répondu aux attentes du gouvernement japonais, dans la continuité des protestations exprimées auprès de l’administration Obama pour éviter l’adoption de pareils principes en 2009^(x).

Deuxièmement, la NPR de 2018 prévoit une adaptation de la doctrine de dissuasion nucléaire, à travers un ajustement de la dissuasion élargie dont bénéficie le Japon. La dissuasion nucléaire est adaptée à l’adversaire dans le but de renforcer son effet dissuasif – en partie face à l’agressivité grandissante et le développement des capacités stratégiques de la Chine comme de la Corée du Nord. La flexibilité de la dissuasion est présentée comme le moyen d’éviter qu’elle ne devienne inopérante et de rassurer un allié inquiet face à l’accroissement des menaces régionales.

Enfin, le troisième axe allant dans le sens des attentes du Japon est l’élargissement des options de riposte pour coller au plus près des capacités de l’adversaire. Ce point fait notamment référence aux arsenaux nucléaires tactiques de la Chine et de la Corée du Nord. La NPR rappelle que les forces nucléaires non stratégiques des États-Unis comme la bombe B61 « jouent un rôle capital dans la poursuite de la stabilité de la dissuasion régionale et les garanties données aux alliés », avant de préciser qu’un :

conflit militaire direct entre la Chine et les États-Unis pourrait aboutir à une escalade nucléaire. L’ajustement de notre stratégie à la Chine est conçu pour empêcher Pékin de faussement conclure qu’il pourrait s’assurer l’avantage à travers l’usage limité de ses capacités nucléaires de théâtre ou que tout usage d’armes nucléaires, aussi limité soit-il, est acceptable^(x).

C’est ainsi que les États-Unis s’efforcent de restaurer la dissuasion face à la Chine afin d’éviter une escalade nucléaire dans l’éventualité d’un conflit militaire avec Pékin. Le Japon a réagi très favorablement à cette NPR à travers un communiqué du ministre des Affaires étrangères de l’époque, Tarō Kōno, émis dès le lendemain de la publication de la NPR :

Le Japon apprécie grandement la dernière NPR, qui articule clairement la résolution américaine d’assurer l’effectivité de sa dissuasion et son engagement à fournir une dissuasion élargie à ses alliés dont le Japon […]. Le Japon partage avec les États-Unis la même évaluation de la sévérité d’un tel environnement sécuritaire^(x).

Elle correspond en effet à un renforcement des garanties nucléaires américaines ainsi qu’à un durcissement de la position de Washington vis-à-vis de la pression chinoise, notamment en Asie orientale. Elle répond à ce que plusieurs chercheurs ont présenté comme des demandes insistantes de la part des « faucons » du gouvernement Abe (dont le Premier ministre Abe lui-même), qui voulaient que Washington affermît sa politique nucléaire face aux menaces chinoise et nord-coréenne^(x). Le premier critère tiré de la stratégie américaine pour l’Indo-Pacifique, soit l’adaptation de la doctrine nucléaire aux nouvelles menaces régionales, constitue donc le point positif majeur du mandat de Donald Trump en ce qui concerne l’alliance avec Tōkyō, notamment par rapport aux craintes d’adoption du principe de sole purpose sous l’administration Obama.

Il en va tout autrement pour le deuxième critère, c’est-à-dire la volonté de rechercher de nouveaux partenaires pour résoudre les crises régionales, tout particulièrement en ce qui concerne la crise nord-coréenne. Si le premier point a satisfait le Japon en raison de l’identification de la Chine comme menace pour la stabilité stratégique, le second a fortement contribué à semer le doute dans les milieux de sécurité japonais quant à la fiabilité de l’allié américain. Les deux causes de cet échec, bien qu’ayant entraîné d’importantes conséquences, restent conjoncturelles dans la mesure où elles semblent étroitement liées à la personnalité et à la stratégie politique propre à l’ancien président Trump.

La première cause ayant empêché le renforcement du multilatéralisme pourtant affiché comme objectif central de la stratégie indo-pacifique américaine réside dans la logique transactionnelle de Donald Trump : toute négociation est conduite à travers un prisme utilitariste emprunté aux pratiques commerciales, les bénéfices immédiats devant l’emporter sur les coûts sans prendre en compte l’externalité positive future de ces coûts (par exemple, l’entretien à long terme d’un vaste réseau d’alliances). La distinction entre ami et ennemi disparaît au profit de la rhétorique de l’optimisation financière d’une situation présentée comme ayant été, jusqu’alors, profondément injuste envers les États-Unis et le contribuable américain.

La politique déclaratoire du président américain en la matière avait d’ailleurs atteint son sommet au cours de sa campagne électorale, en mars 2016. Interrogé sur l’éventualité d’une nucléarisation de la Corée du Sud et du Japon face à la Chine et à la Corée du Nord, Donald Trump a proposé une réponse que l’on peut analyser en trois étapes. Après avoir rappelé les coûts excessifs du maintien des alliances et présenté les États-Unis comme un pays exsangue financièrement, il a déclaré qu’ils ne pouvaient plus se permettre d’être le « gendarme du monde » avant de suggérer qu’un Japon doté de l’arme nucléaire se défendrait bien mieux contre la Corée du Nord qu’avec la dissuasion élargie américaine^(x).

Avant même son élection, le rejet par Donald Trump de l’interventionnisme et sa dénonciation du coût de la dissuasion élargie étaient tels qu’il en venait à briser le tabou d’une éventuelle prolifération nippone. Au cours de son mandat, une intervention américaine effective en cas de conflit paraissait donc conditionnée à une renégociation des termes financiers de l’alliance de manière plus favorable aux États-Unis, source d’affaiblissement de la fiabilité américaine pour le cabinet du Premier ministre Abe^(x).

Enfin, la deuxième cause ayant empêché le renforcement du multilatéralisme, indiqué dans la stratégie américaine pour l’Indo-Pacifique, réside dans la volonté de rupture du président Trump vis-à-vis de la politique étrangère jusqu’alors adoptée en Asie de l’Est. Le cas de la Corée du Nord est le plus emblématique, avec la diplomatie de sommets déjà évoquée. L’administration Bush avait pris part aux « pourparlers à six » visant à trouver une issue diplomatique à la crise, en réunissant les États-Unis, la Corée du Nord, la Corée du Sud, le Japon, la Chine et la Russie entre 2003 et 2009. La « patience stratégique » de l’administration Obama veillait à associer le Japon et la Corée du Sud à la mise en place de sanctions multilatérales dans le but de pousser Pyongyang à réintégrer ces pourparlers, quittés en 2009^(x).

Cependant, la politique de Donald Trump en la matière a suscité d’importantes inquiétudes au Japon, du fait de l’escalade des menaces rhétoriques entre le président américain et Kim Jong-un, tandis que les sommets entre les deux chefs d’État à Singapour et à Hanoï ont participé d’une marginalisation du Japon au profit d’une relation bilatérale et interpersonnelle, conçue par le président Trump comme le seul moyen de résoudre cette crise persistant depuis plus d’une vingtaine d’années^(x). Que le Japon ait été ainsi écarté du règlement de la question nord-coréenne a conduit certains politiciens et experts de sécurité japonais à se demander si leurs intérêts n’étaient pas désormais délaissés par les États-Unis^(x), d’autant plus que Tōkyō restait très attaché au démantèlement « complet, vérifiable et irréversible » de l’arsenal nucléaire nord-coréen, et s’inquiétait de n’avoir pas été consulté lorsque le président Trump a décidé d’ouvrir un dialogue avec Pyongyang^(x).

La politique de « fin des alliances » de Donald Trump entre 2017 et 2021 a ainsi suscité, au sein du gouvernement japonais, de profondes inquiétudes quant aux garanties de sécurité américaines que l’arrivée au pouvoir de Joe Biden, en janvier 2021, n’a pas entièrement levées en dépit de ses profondes différences par rapport à son prédécesseur.

Le début du mandat de Joe Biden, entre volonté de réassurance du Japon et persistance des inquiétudes nippones

Dans sa campagne comme dans son début de mandat, Joe Biden s’est efforcé de souligner la rupture qu’il représente par rapport à Donald Trump en replaçant la diplomatie et les alliances des États-Unis au cœur de la politique étrangère américaine. Le Japon a rapidement figuré parmi les priorités de la nouvelle administration, désireuse de réaffirmer le caractère inébranlable de l’alliance et de la dissuasion élargie.

Les garanties du nouveau président ont été exprimées au cours de deux rencontres centrales. La première a été le comité consultatif pour la sécurité du Japon et des États-Unis, réunissant les ministres des Affaires étrangères et de la Défense des deux parties^(x), le 16 mars 2021. Le communiqué de cette rencontre est marqué par son vocabulaire emphatique, liant le destin de la paix et de la prospérité de la région Indo-Pacifique à l’alliance, dont les États-Unis garantissent la solidité : « Les États-Unis ont souligné leur engagement sans faille à la défense du Japon grâce à l’ensemble de leurs capacités, y compris nucléaires^(x). »

Pareilles tournures ont été reprises, parfois au mot près, lors de la rencontre entre Joe Biden et Yoshihide Suga à la Maison Blanche, le 16 avril 2021, parlant cette fois d’un « soutien à toute épreuve à l’alliance américano-japonaise et à notre sécurité commune^(x) ». Cette rhétorique, en plus du fait que le Premier ministre japonais est le premier chef d’État étranger à avoir été reçu par le nouveau président américain, vise clairement à montrer au gouvernement que la fiabilité des États-Unis ne saurait plus être remise en cause.

Cependant, au-delà de discours traduisant l’idée d’un retour à une forme de normalité et de stabilité dans l’alliance, l’élection de Joe Biden ne constitue nullement, pour le gouvernement et le milieu sécuritaire japonais, le remède à tous les maux de la dissuasion élargie. Bien au contraire, elle suscite deux types de doutes majeurs, côté japonais, quant à la fiabilité de l’allié américain.

La première incertitude est d’ordre doctrinal et concerne la politique nucléaire de l’administration Biden. Dans l’attente de l’élaboration d’une nouvelle stratégie de sécurité nationale, la présidence des États-Unis a publié, le 3 mars 2021, une Interim National Security Guidance précisant la place dévolue au nucléaire militaire par la nouvelle administration :

Nous prendrons des mesures afin de réduire le rôle des armes nucléaires dans notre stratégie de sécurité nationale, tout en garantissant que notre force de dissuasion stratégique reste intacte, sûre et efficace et que nos engagements de dissuasion élargie auprès de nos alliés restent forts et crédibles^(x).

Bien que les alliés des États-Unis dans le cadre de la dissuasion élargie soient explicitement mentionnés, ce qui laisse entendre une volonté de dialogue et de maintien des garanties existantes, ce souhait d’une réduction du rôle du nucléaire fait écho à la conception défendue par Joe Biden tant au cours de sa vice-présidence que pendant sa campagne de 2020 :

Comme je l’ai dit en 2017, je pense que l’unique objectif de l’arsenal nucléaire américain devrait être de dissuader – et, si nécessaire, de répondre à – une attaque nucléaire. En tant que président, je m’efforcerai de mettre cette conviction en pratique, en consultation avec les forces armées américaines et les alliés des États-Unis^(x).

L’expression sole purpose est employée en anglais et correspond à la conception du nucléaire militaire qu’a le nouveau président américain, ce qui replace le Japon dans la même position d’incertitude qu’avant la rédaction de la NPR de l’administration Obama, en 2010. Cela correspond à une méfiance du gouvernement japonais vis-à-vis des dernières présidences démocrates, perçues comme moins convaincantes sur les questions de sécurité nucléaire et de garantie de la dissuasion élargie.

Cette inquiétude peut s’expliquer dans l’hypothèse d’une montée des tensions, voire d’un conflit, auquel le Japon serait directement exposé. En ce qui concerne la Corée du Nord, l’application du sole purpose est source d’incertitude stratégique en cas de recours par Pyongyang à des armes de destruction massive chimiques ou biologiques, et laisse entendre qu’elles ne susciteraient qu’une réponse conventionnelle de la part des États-Unis. Le risque majeur est alors la perception, par le régime nord-coréen, d’un affaiblissement de la dissuasion élargie américaine, synonyme potentiel de confiance ou de prise de risque accrue susceptible de rompre le statu quo en Asie orientale.

Quant à la Chine, la conséquence majeure du sole purpose est l’exclusion d’une riposte nucléaire à une attaque conventionnelle, massive ou non, en Asie orientale. La dissuasion élargie ne couvrirait plus, dès lors, une attaque conventionnelle chinoise qui entraînerait une réponse purement conventionnelle de la part des États-Unis, à laquelle le Japon ne manquerait pas d’être associé en vertu de l’alliance et de la garantie constitutionnelle du droit de légitime défense collective obtenue en 2015 par le gouvernement Abe. Le sole purpose exposerait donc l’archipel à un risque non négligeable de conflit conventionnel sur son territoire (les bases américaines au Japon pouvant représenter des cibles de choix) ainsi qu’à un découplage d’avec les États-Unis, dont le territoire ne serait pas concerné par ce type de conflit. La publication par le département de la Défense, le 28 mars 2022, d’une fiche de présentation de la NPR 2022^(x), ne mentionne cependant pas le concept de sole purpose, que l’invasion de l’Ukraine par la Russie semble devoir écarter, pour l’instant, de l’évolution de la doctrine nucléaire américaine.

La deuxième incertitude majeure du gouvernement japonais par rapport à l’administration Biden est d’ordre politique. Elle découle du dilemme auquel Tōkyō se trouve désormais confronté : la volonté du nouveau président américain de remettre les alliances au cœur de la politique étrangère des États-Unis constitue l’assurance de ne plus être mis de côté dans les processus de résolution des crises régionales, mais s’accompagne d’une ferme exigence de réciprocité susceptible d’engager le Japon sur le plan sécuritaire bien plus qu’il ne le souhaiterait. Si l’évolution doctrinale vers le sole purpose entraîne un risque de découplage, la nouvelle dynamique animant l’alliance depuis l’élection de Joe Biden présente, pour Tōkyō, un important risque de « surcouplage ».

La montée en puissance de la Chine en constitue la cause principale. Le développement et la modernisation de ses capacités balistiques suscitent aux États-Unis la volonté de déployer, de Hokkaidō à Okinawa, un nouveau réseau de missiles basés au sol présenté par l’amiral Philip Davidson, ancien commandant en chef des forces armées américaines pour l’Indo-Pacifique, comme le seul moyen de rééquilibrer la relation stratégique^(x). Cette question s’inscrit dans la continuité de la précédente administration, dont le retrait du traité FNI, en 2019, avait suscité de profondes inquiétudes au sein du gouvernement Abe, craignant que Washington n’exerce des pressions pour déployer des missiles intermédiaires sur le territoire nippon afin de mieux dissuader la Chine dans le cadre du rééquilibrage de l’alliance voulu par le président Trump^(x).

Les déclarations de l’amiral Davidson se concluent sur la nécessité (must) pour les États-Unis de déployer ces réseaux de missiles le long de la « première chaîne d’îles », c’est-à-dire du Japon aux Philippines, pour endiguer la menace balistique chinoise^(x). Cette mesure, identifiée comme une priorité par Washington, n’est pas présentée pour l’instant comme une demande formelle faite au Japon. Elle n’en constitue pas moins un profond changement de paradigme dans la mesure où Tōkyō s’est jusqu’alors contenté d’équiper les destroyers de type Kongo et Atago de systèmes de défense antimissile américaine Aegis. Le déploiement de systèmes de missiles offensifs marquerait ainsi un tournant d’autant plus problématique pour Tōkyō que l’amiral Davidson y voit un moyen de renforcer la dissuasion élargie tant pour les Senkaku que pour Taïwan.

Là réside le risque majeur de surcouplage pour le Japon, renforcé par la déclaration conjointe entre Yoshihide Suga et Joe Biden, voyant les deux dirigeants de l’alliance mentionner Taïwan dans leur communiqué pour la première fois depuis 1969 : « Nous soulignons l’importance de la paix et de la stabilité à travers le détroit de Taïwan et encourageons une résolution pacifique des différends entre les deux rives du détroit^(x). » Cette déclaration n’équivaut nullement à une garantie de protection de la part du Japon et des États-Unis envers Taïwan, encore moins à une extension de la dissuasion élargie. Associée à la question du déploiement de systèmes de missiles américains au Japon, elle marque néanmoins la volonté, de la part de Washington, d’une plus grande implication de Tōkyō dans l’alliance et les questions de sécurité régionale auxquelles elle est confrontée.

Le renforcement des liens entre Tōkyō et Taipei ainsi que la volonté propre au Japon de soutenir davantage Taïwan sur la scène internationale ne dépendent pas que des États-Unis et résultent également d’une décision politique souveraine^(x). Le dernier Livre blanc sur la Défense, paru en juillet 2021, indique par ailleurs que la stabilité dans le détroit de Taïwan participe fortement de la sécurité de l’archipel, ce qui peut s’expliquer par sa proximité géographique et par la présence de forces armées américaines sur l’île d’Okinawa, proche de Taipei. Cependant, l’alignement avec Washington en la matière et la formulation de déclarations communes, en s’ajoutant aux tensions grandissantes entre Pékin et Taipei, accroissent la possibilité d’une implication directe du Japon en cas de conflit dans le détroit. L’alliance AUKUS conclue entre Washington, Londres et Canberra, en tant que politique d’endiguement de la Chine par les États-Unis, pourrait ainsi pousser le Japon à adopter des repositionnements géopolitiques inédits à l’égard de la Chine et de Taïwan, par crainte d’être relégué en raison de sa pusillanimité^(x).

C’est en cela que l’on peut parler de « surcouplage » : la volonté américaine de rééquilibrer ses capacités balistiques avec la Chine et d’aboutir à une position de fermeté de la part de l’alliance fait de plus en plus de Tōkyō la cible potentielle de Pékin, dont la rhétorique à l’égard du gouvernement Suga a pu se montrer particulièrement virulente :

Le Japon, mû par l’objectif égoïste d’empêcher la revitalisation de la Chine, s’abaisse volontairement au rôle de vassal stratégique des États-Unis, allant jusqu’à rompre la confiance et endommager les relations avec la Chine […]. Nous conseillons vivement aux États-Unis et au Japon de cesser immédiatement toute interférence dans les affaires intérieures de la Chine, de cesser de former une clique antichinoise et de cesser de compromettre la stabilité et la paix régionales. La Chine prendra toutes les mesures nécessaires pour défendre résolument sa souveraineté, sa sécurité et ses intérêts en matière de développement^(x).

*

L’analyse de l’alliance entre le Japon et les États-Unis est la condition nécessaire à toute réflexion sur la notion de seuil nucléaire appliquée au Japon et sur l’éventualité d’une prolifération nippone, puisque la dissuasion élargie américaine est au cœur de sa politique de défense. En dépit d’un renforcement des structures de dialogue et des garanties de sécurité américaines, les incertitudes de Tōkyō en la matière persistent en raison, essentiellement, de l’accroissement des menaces chinoise et nord-coréenne. Malgré le changement de président, les exigences de Washington et les insuffisances de la dissuasion élargie restent les mêmes aux yeux du Japon, voire s’accentuent. La situation de l’alliance confirme ici l’idée selon laquelle le principal défi de la dissuasion élargie est moins la dissuasion de l’adversaire que la confiance de l’allié dans les garanties de sécurité qui lui sont apportées. Cette incertitude constante, inhérente à la dissuasion élargie, constitue le point de départ sinon chronologique, du moins intellectuel de l’ambiguïté du rapport qu’entretient Tōkyō avec le nucléaire militaire et la possibilité de se doter de l’arme. La précédente administration américaine, entre autres, ne s’y était pas trompée, qui voyait dans la crédibilité de la dissuasion élargie le meilleur moyen d’éviter la prolifération nucléaire de ses propres alliés^(x).

II. Principes et ambiguïtés de la politique nucléaire nippone
Vers le maintien d’une possibilité de prolifération ?

[Le Japon] aura pour politique de ne pas posséder d’armes nucléaires pour un certain temps, mais maintiendra un potentiel économique et technique pour la production d’armes nucléaires et veillera à ne pas être restreint en la matière.

Ministère des Affaires étrangères du Japon, 1969^(x)

Le rapport que le Japon entretient avec le nucléaire militaire est profondément paradoxal depuis la Seconde Guerre mondiale. Après avoir mis en place un programme de recherche en la matière, il reste le seul pays à avoir été frappé par l’arme nucléaire, avant d’intégrer une alliance avec l’État responsable de ces frappes, qui lui fournit sa suprême garantie de sécurité à travers la dissuasion élargie. Par la suite, le Japon a signé et ratifié les principaux traités de l’architecture mondiale de non-prolifération, comme le TNP et le TICE, et se présente comme une puissance désirant un monde débarrassé ultimement des armes nucléaires ; mais ces signatures ont été précédées d’intenses débats et d’études gouvernementales portant sur l’éventualité d’une prolifération nippone. Le Japon rappelle fréquemment ses trois principes rejetant le nucléaire militaire, mais maintient un cycle du combustible très avancé, revenant souvent dans les déclarations de figures politiques conservatrices rappelant qu’il dispose des capacités de se doter de l’arme nucléaire.

Tous ces éléments participent de l’ambiguïté de la politique nucléaire nippone et constituent le fondement des réflexions sur une hypothétique politique du seuil ou une volonté de prolifération. Après avoir souligné les incertitudes inhérentes à la dissuasion élargie américaine en raison de ses fragilités internes et des défis auxquels elle doit faire face, cette partie vise à analyser la coexistence, au sein du gouvernement japonais, de deux politiques nucléaires apparemment contradictoires en tant qu’elles rejettent le nucléaire militaire et maintiennent la possibilité technologique de s’en doter. Cette tension entre deux pôles opposés ne découle pas d’un double langage de la part de Tōkyō, qui conduirait un programme nucléaire militaire clandestin, mais relève de l’instrumentalisation, par certains responsables politiques, de la réalité des capacités latentes du Japon.

Les fondements de la politique nucléaire officielle du Japon : le rejet d’une capacité nucléaire nationale et l’adhésion à la dissuasion élargie américaine

La base politique de la politique nucléaire nippone : l’héritage d’Eisaku Satō

La décennie 1960 fut marquée au Japon par d’intenses débats sur le nucléaire militaire, qui contribuèrent à l’élaboration de la politique nucléaire japonaise sous les mandats du Premier ministre Eisaku Satō (1964-1972). L’évocation de ces débats est essentielle dans la mesure où les diverses contradictions et positions qui les animèrent restent présentes aujourd’hui, quoique moins intensément.

Eisaku Satō fut élu dans un contexte de profonde tension nucléaire en Asie orientale. Face à la « menace communiste » de la Chine et de l’URSS, ses prédécesseurs, membres du PLD, avaient soutenu que le Japon devrait se doter d’armes nucléaires pour assurer sa propre défense, en même temps qu’une révision de la Constitution de 1947 devait permettre l’intensification du réarmement nippon. C’est ainsi que Ichirō Hatoyama (1954-1956), Tanzan Ishibashi (1956), Nobusuke Kishi (1956-1960) et Hayato Ikeda (1960-1964) défendirent la mise en place d’un programme nucléaire militaire, permis par le développement du nucléaire civil depuis 1955 en partie grâce à l’initiative Atoms for Peace du président Eisenhower^(x). La réussite de l’essai nucléaire de Pékin, en octobre 1964, accrut ce sentiment d’urgence et de menace.

Cependant, à cette volonté de la majorité conservatrice de voir le Japon se doter de l’arme nucléaire en raison d’un danger perçu comme imminent, s’ajoutèrent deux tendances qui conduisirent le Premier ministre Satō à adopter une politique différente. La révision du traité de sécurité avec les États-Unis en 1960 renforça les liens de Tōkyō avec Washington, en particulier autour de la dissuasion élargie. La doctrine de l’ancien Premier ministre Yoshida, jugeant que la coopération avec les États-Unis devait rester le fondement de la politique étrangère japonaise, influença fortement Satō qui estimait que la recherche d’une plus grande autonomie stratégique – et à plus forte raison nucléaire – ne ferait qu’endommager l’alliance, sans pour autant renforcer la sécurité de l’archipel face à Pékin et Moscou^(x). De plus, d’importants mouvements antimilitaristes et antinucléaires virent le jour au Japon dès le début des années 1960, s’opposant frontalement à la dissuasion élargie américaine et à l’éventualité d’une prolifération nippone. Le renversement du gouvernement Kishi en raison de protestations similaires en 1960 avait été perçu par Satō et ses proches au sein du PLD comme une ligne rouge, une menace d’instabilité politique qui leur serait promise en cas d’élaboration d’une politique contraire aux revendications populaires^(x).

C’est pourquoi le Premier ministre Satō élabora, entre décembre 1967 et février 1968, la politique dite des « Trois principes non nucléaires »(hikaku san gensoku), voyant le Japon rejeter la production et la possession d’armes nucléaires, ainsi que leur introduction sur le territoire national par tout autre pays. Ces principes furent par la suite adoptés par la Chambre des représentants en novembre 1971 et adossés à trois autres objectifs de politique nucléaire : le soutien au désarmement et à l’élimination totale des armes nucléaires, l’acceptation pleine et entière de la dissuasion élargie américaine et la promotion d’un usage pacifique de l’énergie nucléaire^(x). Ce dernier point s’inscrit dans la continuité de la loi fondamentale sur l’énergie atomique votée en 1955, dont l’article 2 précise que « la recherche, le développement et l’usage de l’énergie atomique doivent être limités à des buts pacifiques et conduits de manière indépendante, sous contrôle démocratique^(x) ».

L’adoption de ces principes par le Premier ministre contre les tendances néo-militaristes de son propre parti s’explique tant par la volonté d’éviter d’importantes protestations de la part de l’opinion publique que d’obtenir une garantie de la protection nucléaire américaine au moment même où Washington promouvait la signature du TNP, en grande partie dirigé contre l’Allemagne de l’Ouest et le Japon du fait de leur avancée technologique^(x).

La genèse des « Trois principes non nucléaires », couplée à la signature par le Japon du TNP, permet de comprendre la politique nucléaire nippone. Celle-ci, rejetant clairement un programme nucléaire militaire national, ne découle pas nécessairement d’une conviction philosophique ou morale selon laquelle le Japon devrait se passer du nucléaire militaire. Elle relève en partie d’une manœuvre politique conciliatrice de la part d’Eisaku Satō, désireux d’éviter une éviction semblable à celle de son prédécesseur Kishi et d’obtenir des garanties de la part des États-Unis en ce qui concerne la dissuasion élargie au Japon. Il s’agit d’une politique pragmatique réitérant le choix de dépendre des États-Unis pour sa propre sécurité dans le cadre d’un calcul sur la meilleure manière de défendre les intérêts japonais.

Cependant, ces principes ne constituent nullement une base juridiquement ou légalement contraignante. C’est sous la forme d’une résolution (ketsugi) et non d’une loi (hōritsu) qu’ils ont été adoptés par l’assemblée. Ils ne disposent donc d’aucune valeur coercitive et relèvent davantage d’une ligne directrice d’ordre politique que d’une contrainte ou d’une loi fondamentale. Le véritable engagement juridique n’est donc pas d’ordre interne mais international, avec la ratification du TNP en 1976.

Malgré leur nature purement politique, les « Trois principes » constituent aujourd’hui encore le socle de la politique nucléaire nippone : « Le Japon adhère aux Trois principes non nucléaires, conçus comme une ligne fixe de la politique nationale^(x). » C’est ainsi que la politique officielle du Japon en matière de nucléaire militaire est un ensemble composite de principes sans valeur juridique mais fortement ancrés dans l’opinion publique et la culture politique, de textes législatifs, comme la loi fondamentale sur l’énergie atomique et de traités internationaux comme le TNP et le TICE, ratifié en 1997, assortis d’engagements pris vis-à-vis de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) lui permettant d’assurer le caractère purement civil du programme nucléaire japonais (accord de garanties généralisées et protocole additionnel).

Toutefois, en dépit de l’impression de cohérence et de stabilité doctrinale liée à la permanence de ces principes depuis 1967 et à la figure forte d’Eisaku Satō, cette politique a été plusieurs fois remise en cause et réévaluée au sein du gouvernement japonais, en raison de l’incertitude par rapport aux garanties de sécurité américaines et de la dégradation du contexte géopolitique régional.

La permanence d’interrogations quant à l’intérêt d’un programme nucléaire militaire japonais

La politique nucléaire mise en place par le Premier ministre Satō et revendiquée par ses successeurs souffre, depuis sa formulation, d’un manque de crédibilité, voire d’accusations d’hypocrisie. La principale source des doutes quant à la fiabilité de cette politique déclaratoire réside dans la réévaluation, par le gouvernement japonais, de la pertinence de cette politique. En d’autres termes, tout en maintenant l’application des « Trois principes non nucléaires », le Japon a plusieurs fois étudié la possibilité de se doter de l’arme, sans impliquer l’allié américain ni l’opinion publique nippone.

Du fait du peu d’archives disponibles, seuls deux rapports internes au gouvernement et au ministère de la Défense, peuvent être consultés en source ouverte. Ils détaillent clairement les coûts et bénéfices d’une éventuelle prolifération du Japon. Rédigés respectivement en 1970 et 1995, ils présentent de nombreux éléments permettant de comprendre toute l’ambiguïté de la politique nucléaire nippone au-delà du discours officiel sur les « Trois principes ».

Le premier rapport, intitulé « Étude fondamentale sur la politique nucléaire du Japon », a été rédigé entre 1968 et 1970 à la demande du Premier ministre Satō, dans le but d’évaluer la faisabilité d’une prolifération nucléaire nippone^(x). Les deux principales inquiétudes ayant conduit à cette étude sont le développement du programme nucléaire militaire chinois et l’incertitude quant au parapluie nucléaire américain. Il s’agit donc de constantes au sein des gouvernements japonais successifs, encore présentes aujourd’hui. Après une analyse de la faisabilité technique de l’acquisition de l’arme, le rapport étudie les incidences négatives et les risques d’un tel processus.

Le premier argument en défaveur d’une nucléarisation nippone réside dans la situation géographique et démographique de l’archipel. En 1970, 50 % de la population japonaise et des principales industries étaient concentrées sur 20 % du territoire^(x). Ce manque de profondeur stratégique induit une vulnérabilité accrue de l’archipel à une frappe de décapitation, susceptible d’entraîner une paralysie totale des capacités de décision et de riposte japonaises.

Le deuxième argument est d’ordre politique et concerne l’opinion publique. Selon un sondage paru dans le Yomiuri Shimbun le 5 juin 1969, 72 % des Japonais interrogés étaient opposés à l’acquisition de l’arme nucléaire par leur pays, contre seulement 16 % d’opinions favorables. Le rejet de la nucléarisation par la prise en compte de l’opinion rejoint la crainte de renversement lié à d’importantes manifestations militantes, déjà évoquée au sujet du cabinet de Satō.

Le troisième argument est d’ordre diplomatique. Le rapport met en avant l’isolement du Japon découlant de sa prolifération, avec un risque de rejet de la part des États-Unis, qui verrait l’archipel se retrouver seul face à la Chine et à l’URSS. Les tensions avec Washington seraient d’autant plus probables que le rapport est concomitant à la mise en place du régime de non-prolifération issu du TNP et fortement défendu par l’allié américain. Du fait de ces trois arguments, le rapport estime que les coûts de la prolifération l’emportent largement sur les bénéfices et que la dépendance à la dissuasion élargie américaine représente la meilleure option sécuritaire.

Plusieurs conclusions, encore valables aujourd’hui, peuvent être tirées de ce rapport. Tout d’abord, la crainte centrale du gouvernement japonais réside dans l’affaiblissement de la dissuasion élargie américaine du fait de la montée en puissance technologique de la Chine. Le programme d’ICBM de Pékin et la possibilité de frapper le territoire américain sont clairement définis comme un risque de découplage et de négation de la dissuasion élargie. Ces deux causes apparaissent ainsi comme des motifs pouvant légitimer la mise en place d’un programme nucléaire militaire endogène.

Ensuite, la réception de ce rapport par le grand public permet de mesurer l’écart perceptif qui existe entre le gouvernement japonais et le reste de la population ainsi que ses adversaires. La presse nippone le publia à l’automne 1994, de nombreux journaux comme l’Asahi Shimbun mettant en avant la duplicité du gouvernement en présentant cela comme un « plan nucléaire secret », ce que firent également la Chine et la Corée du Nord^(x). Cependant, ce procès en hypocrisie détonne avec la perspective utilitariste du rapport, qui se contente d’évaluer les coûts d’un tel programme avant d’y renoncer. Il s’agit moins de la volonté de mettre en place un programme nucléaire militaire clandestin que d’étudier la pertinence de se doter de l’arme nucléaire à un tournant de l’ordre mondial, lors de la signature du TNP. Les réticences initiales du gouvernement japonais à signer puis ratifier le traité découlent précisément de cette volonté d’analyser pleinement la possibilité d’une nucléarisation, avant que celle-ci ne soit interdite dans le cadre du nouveau régime de non-prolifération^(x). Cet élément rappelle la nature pragmatique de la politique nucléaire nippone, évoluant avec le contexte stratégique.

Enfin, le contexte de rédaction de ce rapport inaugure un élément au cœur des problématiques de seuil nucléaire et de dissuasion virtuelle. Bien que rejetant l’inauguration d’un programme militaire, il s’est accompagné de la rédaction confidentielle, au sein du ministère des Affaires étrangères, des « Principes fondamentaux de la politique étrangère du Japon » qui affirment que Tōkyō

aura pour politique de ne pas posséder d’armes nucléaires pour un certain temps, mais maintiendra un potentiel économique et technique pour la production d’armes nucléaires et veillera à ne pas être restreint en la matière^(x).

C’est en cela que les principes du Premier ministre Satō ont pu être présentés comme le signe d’un double langage – ce que n’a nullement arrangé la critique qu’il en a fait lui-même à l’ambassadeur américain la même année, les qualifiant de « nonsense^(x) ».

Bien que les « Trois principes non nucléaires » et la ratification du TNP l’aient emporté sur une prolifération du Japon, la poursuite et le maintien de capacités nucléaires latentes ainsi que les doutes quant aux garanties de sécurité américaines ont subsisté et entraîné la rédaction du deuxième rapport, en 1995. Il s’agit cette fois d’une note interne à l’Agence de défense (ancien nom de l’actuel ministère de la Défense), qui reprend les mêmes inquiétudes et interrogations quant à une éventuelle nucléarisation du Japon.

Le rapport interroge la pertinence du maintien de la dissuasion élargie américaine avec la fin de la guerre froide. L’avancée technologique et militaire de la Chine ainsi que l’émergence de la crise de prolifération nord-coréenne justifient aux yeux des rédacteurs le maintien du parapluie nucléaire américain, mais ce dernier est remis en cause en des termes forts, exprimant l’ampleur des doutes du gouvernement japonais quant aux garanties de sécurité américaines :

En ce qui concerne le Japon, en raison de la nature unilatérale des responsabilités de défense dérivant du processus de formation du traité de sécurité entre le Japon et les États-Unis, le Japon s’est inévitablement retrouvé dans une position dommageable du fait du manque de mesures garantissant l’engagement des États-Unis^(x).

Cependant, en dépit de ces doutes, l’exercice aboutit également à la conclusion que les conséquences négatives d’une éventuelle acquisition de l’arme nucléaire dominent, en raison des risques d’érosion du régime de non-prolifération, de l’alliance avec les États-Unis et de la dissuasion élargie qui en découle. Le rejet d’un programme nucléaire militaire est ainsi réaffirmé.

Le détour historique par l’analyse de ces deux notes permet de tirer des enseignements de grande valeur en ce qui concerne le rapport actuel du Japon au nucléaire militaire. Ce dernier apparaît dès lors d’une profonde ambiguïté dans la mesure où les gouvernements japonais successifs maintiennent les « Trois principes » mais ont pu faire preuve de pragmatisme en réévaluant, avant la signature du TNP et peu après son extension indéfinie, la pertinence de la politique nucléaire nippone. Bien que ces rapports reconnaissent le manque de faisabilité d’un tel programme, le maintien d’une capacité nucléaire latente est affirmé et n’est pas remis en cause en 1995. Enfin, ces deux rapports illustrent la promptitude du gouvernement japonais à réévaluer sa politique nucléaire face à l’évolution du contexte géopolitique mondial et surtout régional.

Tous ces éléments permettent ainsi de comprendre l’ambivalence de la politique nucléaire japonaise, entre rejet affiché de l’option militaire et décision de maintenir une capacité latente en cas de dégradation de son environnement stratégique. Toutefois, en raison du refus de développer une capacité nucléaire militaire nationale et malgré de puissants doutes quant aux garanties de sécurité américaines, ils mettent surtout en relief le renouvellement de la confiance en la dissuasion élargie, plaçant dès lors cette dernière au cœur de la doctrine nucléaire du Japon.

L’évolution du rôle de la dissuasion élargie américaine dans la politique de défense nippone

Les principaux documents officiels japonais témoignant de l’inscription progressive de la dissuasion élargie dans la politique de défense sont les National Defense Program Guidelines (NDPG), publiées en 1976, 1995, 2004, 2010, 2013 et 2018. L’analyse de ces documents permet d’en retracer l’évolution (figure 2) et de saisir l’ambivalence de la politique nucléaire actuelle du Japon, conciliant la volonté d’un désarmement nucléaire global ultime avec la dissuasion élargie américaine. Elles témoignent également de l’attachement du Japon au TNP.

Figure 2

L’évolution de la qualification de la dissuasion élargie américaine dans la politique de défense japonaise (1976-2018)

Par rapport à 1976, les NDPG de 1995 marquent un premier tournant, en reconnaissant que l’ordre régional propre à la guerre froide (États-Unis, URSS, Chine) est devenu moins stable, notamment en raison de « tensions » dans la péninsule coréenne. La Corée du Nord n’est pas mentionnée, mais cette inquiétude coïncide avec l’annonce de son retrait du TNP en 1993 et l’ébauche de son programme nucléaire militaire. En ce qui concerne la Chine, celle-ci n’est évoquée, sans être citée, que comme une puissance modernisant son arsenal nucléaire grâce à son développement économique. La mention de la force de dissuasion américaine reste centrale mais peu mise en relief comme en 1976, puisque la perception de « tensions » et non de « menaces » autres que celle des armes nucléaires prévaut. La principale innovation réside dans l’évocation d’actions à mener en faveur d’un désarmement nucléaire progressif, mis au cœur de la politique nippone avec ces NDPG, dans le sillage des « Trois principes ». Elle fait également écho à l’inauguration par Tōkyō d’une pratique diplomatique consistant, depuis 1994, à soumettre à la première commission de l’Assemblée générale des Nations unies une résolution annuelle intitulée « La voie vers l’abolition complète des armes nucléaires » (A path to the total elimination of nuclear weapons), visant à mettre en œuvre des initiatives concrètes en faveur du désarmement et de la non-prolifération.

Cependant, la publication de nouvelles NDPG dès 2004 marque une accélération de la dégradation du contexte géopolitique régional aux yeux du Japon. Les soupçons quant aux activités proliférantes de la Corée du Nord et l’accroissement de la crise, marqué par le renvoi des inspecteurs de l’AIEA en 2002, sont décrits comme d’importants facteurs de déstabilisation de la sécurité régionale et du régime de non-prolifération. La Chine est quant à elle nommée pour la première fois, non comme une menace mais comme une source d’inquiétude en ce qui concerne ses opérations en mer de Chine orientale. La crise nord-coréenne est davantage déterminante dans l’évolution sémantique de la politique nucléaire nippone : en passant d’une « menace des armes nucléaires » (1994) à la protection « de son territoire et [de] sa population », cette politique devient plus concrète, préférant la définition sommaire d’intérêts vitaux à défendre à l’évocation d’une menace nucléaire générale et abstraite. L’intérêt pour la force de dissuasion américaine est réaffirmé, en même temps que la dimension incrémentale du désarmement nucléaire.

Les NDPG de 2010 illustrent parfaitement la volonté du gouvernement japonais d’accorder une partie de sa politique nucléaire avec celle des États-Unis. L’impératif d’action en faveur du désarmement est cette fois mentionné en premier, en reprenant la rhétorique du discours de Prague de Barack Obama autour des efforts multilatéraux vers un monde sans armes nucléaires. La mise en relief commune avec les États-Unis des objectifs de désarmement explique également l’introduction d’une conditionnalité quant à la dissuasion élargie américaine. Celle-ci est présentée comme temporaire, essentiellement défensive, requise pour le Japon tant que les armes nucléaires existeront encore. C’est ainsi que se justifie, a posteriori, la nature progressive du désarmement prôné par le Japon : il est conditionné à l’évolution du contexte stratégique (rejoignant le pragmatisme d’Eisaku Satō à la base de la politique nucléaire nippone), sans quoi le désarmement serait synonyme d’affaiblissement des garanties de sécurité face à des puissances ne désirant pas faire les mêmes efforts. Ces dernières sont une nouvelle fois nommées, avec la Corée du Nord présentée comme une menace immédiate^(x), tandis que l’opacité de la politique militaire de la Chine et l’intensification de ses opérations maritimes sont présentées comme une source de déstabilisation et d’incertitude. Les NDPG de 2010 constituent également un tournant dans la mesure où, bien que la dépendance à la dissuasion élargie américaine reste majeure, le Japon reconnaît pour la première fois dans sa politique de défense la remise en cause de l’ordre mondial dominé par les États-Unis, quoiqu’en termes prudents (« le relatif changement d’influence des États-Unis », qui « continuent de jouer le rôle le plus significatif pour garantir la paix et la stabilité mondiale^(x) »).

La principale rupture a lieu avec les NDPG de 2013. Face à l’intensification de la menace nord-coréenne et de sa rhétorique enflammée à l’égard du Japon, face à la politique de zone grise chinoise et à la montée des tensions autour des îles Senkaku, les impératifs de désarmement ne sont évoqués qu’en dernier, après une réaffirmation forte de l’intérêt pour la dissuasion élargie américaine. La conditionnalité de cette dissuasion disparaît : elle n’est plus nécessaire « tant que les armes nucléaires existeront » mais bien indispensable en soi, désormais décorrélée des objectifs de désarmement. Bien que le Japon se réjouisse du « pivot vers l’Asie », les doutes esquissés en 2010 sont devenus des incertitudes à part entière, puisque les États-Unis ne « continuent » plus de jouer le rôle majeur en termes de sécurité mais « devraient continuer » à jouer ce rôle (p. 1).

Cette incertitude profonde traverse l’ensemble des dernières NDPG, publiées en 2018. La Chine a remplacé la Corée du Nord comme principale menace en raison de son recours à des stratégies de zone grise, présentée comme un risque majeur d’escalade, et de la « compétition stratégique » avec les États-Unis, notamment en Asie orientale. En ce qui concerne Pyongyang, le document évoque les progrès du programme nucléaire (vectorisation) et constate de manière détournée l’échec des sommets entre Donald Trump et Kim Jong-un^(x). L’accroissement de l’instabilité régionale explique le maintien de la formulation de la politique de Tōkyō concernant la dissuasion élargie : centrale pour sa sécurité et précédant la mention des objectifs de désarmement.

L’analyse chronologique des six NDPG permet de tirer d’importantes conclusions au sujet de l’évolution de la politique nucléaire nippone et de la place de la dissuasion élargie américaine en son sein. De 1976 à 2018, elle n’a cessé d’occuper un rôle de plus en plus central dans la formulation de la politique de défense japonaise, avec pour seule parenthèse la NDPG de 2010. Cette dernière constitue en cela un bon exemple du pragmatisme du gouvernement japonais : l’alignement sur la nouvelle position américaine, accordant la priorité au désarmement, n’a duré que trois ans puisque la NDPG de 2013 a remis en valeur de manière inconditionnelle la centralité de la dissuasion élargie. Ces changements illustrent la permanence d’une volonté de pragmatisme géopolitique, faisant primer l’analyse du contexte sécuritaire (et la dissuasion élargie comme meilleure réponse à y apporter) sur l’impératif de désarmement nucléaire promu depuis 1994 par le Japon à l’ONU. Ce pragmatisme peut également s’interpréter comme un certain alignement sur l’évolution de la politique américaine, l’administration Obama ayant rapidement pris une certaine distance vis-à-vis de cette question du désarmement nucléaire.

Telle est l’ambivalence de la position japonaise à l’égard du désarmement, au cœur de sa politique nucléaire : tant que l’objectif d’un monde sans armes nucléaires n’est pas atteint, le Japon doit pouvoir bénéficier de la dissuasion élargie américaine pour empêcher toute agression susceptible de nuire à ses intérêts vitaux et à son action pacifiste. Le parapluie nucléaire américain est donc présenté comme un moyen transitoire dans la progression vers la finalité que représente le désarmement nucléaire généralisé, en garantissant la protection d’un Japon menacé dans son action par la Chine et la Corée du Nord.

Cette représentation de la dissuasion élargie vise à faire de l’adhésion à la dissuasion élargie américaine un choix rationnel et consenti, pris en pleine conscience et autonomie en tant qu’il s’agirait du meilleur moyen trouvé par les gouvernements successifs de défendre les intérêts vitaux de l’archipel. C’est oublier cependant la contrainte historique de l’après-guerre, où l’alliance avec les États-Unis et la dissuasion élargie ont été imposées par Washington, où la signature du TNP a été nécessaire pour obtenir des États-Unis la restitution d’Okinawa^(x). Après 1945, le pacifisme était donc la seule option de politique extérieure pour le Japon^(x). Ce pacifisme, couplé au rejet de l’option nucléaire, a donc fait de la dissuasion élargie américaine un élément central de la politique de défense du Japon.

Après la décision de ratifier le TNP, impliquant le rejet de l’option nucléaire pour Tōkyō, il est difficile de présenter cette adhésion à la dissuasion élargie américaine comme un choix. Il s’agit bien davantage d’une nécessité en matière de sécurité, ce qui explique également la multiplication des NDPG dans un intervalle de temps toujours plus restreint, qui témoigne de l’inquiétude grandissante du Japon face à la détérioration de son environnement stratégique. En répétant continuellement qu’il ne saurait se passer du parapluie nucléaire américain, le Japon cherche à s’assurer que Washington honorerait bien ses engagements en cas d’agression ou de conflit direct.

Ainsi, la politique nucléaire officielle du Japon se caractérise par sa profonde ambivalence. Elle concilie la nécessité de la dissuasion élargie américaine avec la formulation constante d’impératifs de désarmement nucléaire global. Elle rejette formellement la possibilité de se doter de l’arme nucléaire, en adhérant au TNP et au TICE, mais le Japon a réévalué cette politique à deux reprises et a conclu qu’il serait préférable de rester dans le cadre de l’alliance avec les États-Unis, tout en proposant de maintenir des capacités nucléaires latentes dans la note confidentielle de 1969. Cette ambiguïté est renforcée par la persistance, depuis les années 1950, de voix qui, bien que minoritaires, restent contraires à cette politique officielle et affirment que le Japon devrait ou pourrait se doter de l’arme nucléaire sans enfreindre la Constitution.

L’accroissement de l’ambiguïté nucléaire nippone par la persistance de discours favorables à une éventuelle prolifération du Japon

Les voix divergentes de hauts responsables politiques nippons : l’élaboration d’une politique nucléaire alternative ?

La stabilité doctrinale de la politique nucléaire nippone, fondée depuis le début des années 1970 sur les « Trois principes non nucléaires », ne représente pas pour autant un bloc uniforme. La rédaction d’études sur une éventuelle prolifération du Japon au sein même du gouvernement indique à quel point elle est sujette à caution et à évolution. L’une des singularités du Japon, constitutive de la plus grande ambiguïté de sa politique nucléaire, est la persistance et la récurrence de déclarations politiques de haut niveau favorables à une prolifération, ou du moins désireuses de rappeler que si le Japon ne se dote pas de l’arme nucléaire, ce n’est pas en raison de défaillances techniques mais bien de l’absence d’une volonté politique de le faire – « pour l’instant », est-il fréquemment ajouté.

Le tableau suivant (figure 3) présente une sélection de ces déclarations, visant à dégager les principales lignes de force du discours favorable sinon à une prolifération du Japon, du moins à sa possibilité formelle. Cette sélection permet également de comprendre l’origine de ces discours et de voir que leurs responsables, bien que minoritaires par le nombre, jouissent ou ont joui d’une influence politique considérable. Deux critères ont présidé à la sélection et à la présentation de ces déclarations : la diversité des raisons retenues pour justifier un éventuel programme nucléaire militaire et la diversité des postes à haute responsabilité occupés par les locuteurs.

Figure 3

Sélection de déclarations favorables à un programme nucléaire militaire japonais et/ou défendant sa possibilité formelle

Cet échantillon de onze citations peut être classé selon les trois grandes catégories d’arguments qu’il permet d’établir (figure 4) et qui sont convoquées par ces divers responsables politiques pour justifier la possibilité d’un éventuel programme nucléaire militaire.

Figure 4

Classement des citations selon les trois principaux ordres d’arguments en faveur d’un éventuel programme nucléaire militaire au Japon

Ces trois principaux types d’arguments ne sont nullement exclusifs et entretiennent au contraire un rapport dynamique entre eux dans la construction d’un discours favorable à la possibilité d’un programme nucléaire militaire. Les arguments d’ordre technique, comme dans la citation n° 2, visent la plupart du temps à rappeler que le problème n’est pas de cet ordre pour le Japon ; ce n’est que par décision politique qu’il n’est pas doté de l’arme nucléaire, non par manque de compétences. Rappeler que Tōkyō s’est abstenu de faire ce choix contient implicitement l’idée qu’il lui est possible de revenir sur cette décision, ce que renforce l’adjonction d’arguments juridiques aux mentions des capacités techniques du Japon.

Les citations nos 3 et 10 introduisent à ce sujet des éléments capitaux, en conditionnant la licéité d’un éventuel arsenal nucléaire nippon à ses dimensions (« petite taille », « minimum requis »). L’ordre de grandeur technique de l’arme nucléaire est ici présenté comme nuançant le pacifisme garanti par la Constitution, en raisonnant en termes de degré et non de nature : l’arme nucléaire n’est pas ici à rejeter per se, en tant qu’elle serait essentiellement différente d’autres types d’armes permis par la Constitution. Seules sont à rejeter celles qui seraient trop puissantes, disproportionnées par rapport à l’objectif minimal d’une « force défensive ». Les citations nos 7, 8 et 9 vont également dans ce sens, en mettant en relief le « niveau minimal de capacité de légitime défense » comme condition d’acceptation légale des armes nucléaires au Japon.

La mention de la légitime défense (jieiken) est tout sauf anodine, en tant qu’elle fait référence au « droit naturel de légitime défense » consacré par l’article 51 du chapitre VII de la Charte des Nations unies, qui permet de déroger à l’ensemble des dispositions de cette même Charte. Il s’agit donc ici d’une interprétation large de la Constitution de 1947 à l’aune du texte fondateur du droit international contemporain, visant à rendre conceptuellement et juridiquement compatibles la légitime défense et la possession d’armes nucléaires, conçues non comme armes offensives mais bien comme le dernier rempart en cas d’agression.

Cette présentation des armes nucléaires comme compatibles avec la Constitution du fait de leur caractère restreint (petite taille) et défensif a deux objectifs. Le premier, déjà évoqué, est d’ordre doctrinal et vise à rendre les armes nucléaires compatibles avec le dogme militaire, tiré de la Constitution, de la « défense exclusivement défensive » (senshu bōei), rejetant la possession de capacités offensives et/ou disproportionnées par rapport à leur objectif de protection du territoire et de la population. Le deuxième objectif s’inscrit dans ce que Guibourg Delamotte appelle le projet politique de « normalisation » du Japon^(x), c’est-à-dire la sortie de sa singularité militaire du fait de l’article 9 de la Constitution, notamment sous la direction de Shinzō Abe. Ce dernier voyait la normalisation militaire comme un moyen de renforcer et de rééquilibrer l’alliance, mais aussi de se prémunir contre son étiolement et les doutes quant à l’engagement militaire américain en consolidant les capacités de défense propres au Japon, ce que les forces nationalistes perçoivent également comme l’accroissement des conditions de l’autonomie stratégique de l’archipel^(x).

La normalisation vise à faire accepter peu à peu à la population japonaise la possibilité de disposer de forces armées « comme les autres », du fait de la dégradation du contexte stratégique régional. Les propos d’Abe sur les armes nucléaires et la légitime défense ne cherchent toutefois pas ici à susciter une adhésion de la population au projet de se doter de l’arme nucléaire, mais simplement à diffuser l’idée que cela ne serait pas impossible sur le plan juridique, ni forcément répréhensible sur le plan moral du fait de l’invocation de la légitime défense et de la faible intensité des armes retenues.

Le présupposé des citations nos 7, 8 et 9, et plus largement de la justification constitutionnelle de l’arme nucléaire au Japon, réside donc dans la nature prétendument défensive des armes nucléaires, nullement étayée par les auteurs de ces diverses déclarations. Face à une opinion largement antinucléaire, poser la question du caractère essentiellement défensif ou offensif de ces armes serait malaisé et n’échapperait pas à un débat posé en termes moraux, susceptible d’entraîner de profondes divisions idéologiques et sociales. C’est pourquoi le troisième ordre d’arguments est fréquemment invoqué, permettant, à travers la convocation d’éléments géopolitiques et stratégiques, d’évacuer les considérations éthiques.

La citation n° 4 expose clairement la nouvelle donne géopolitique à laquelle le Japon se trouve confronté. Les années 1990 ont vu l’acquisition définitive de l’arme nucléaire par l’Inde et le Pakistan ainsi que la révélation du programme nucléaire militaire nord-coréen, achevant d’enfermer le Japon dans un espace encadré par de nombreuses puissances nucléaires non exemptes de rivalités. La crainte d’une poursuite du programme nord-coréen, évoquée par l’ancien Premier ministre Asō, est directement mentionnée comme un facteur susceptible d’entraîner une prolifération du Japon en dernier recours. Les citations nos 6 et 11 vont dans un sens similaire, en conditionnant le respect des obligations de non-prolifération à l’efficacité de la dissuasion élargie américaine et à l’évolution du contexte stratégique.

L’évocation simultanée d’une menace et de l’absence de certitude quant à la protection américaine permettent d’écarter la réflexion morale en se fondant uniquement sur l’évidence d’une profonde détérioration du contexte géopolitique. Le Japon doit y faire face afin d’atteindre peu à peu, en surmontant les réticences de la population, la « normalisation » évoquée par Guibourg Delamotte. Selon la chercheuse, l’évocation des menaces constitue le « vecteur de la normalisation » militaire recherchée par les membres les plus bellicistes du PLD, tels que Shinzō Abe ou Shigeru Ishiba^(x).

Le recours aux arguments géopolitiques ne se limite pas à cette entreprise et vient également soutenir les arguments d’ordre technique et juridique. La citation n° 5 est en cela centrale, qui fait du programme nucléaire civil japonais la source d’une « dissuasion nucléaire tacite » en tant qu’il permettrait la « production rapide d’une ogive nucléaire^(x) » en cas de besoin. Sa déclaration transforme un état de fait technique en manœuvre politique et diplomatique de « dissuasion », en réponse au contexte stratégique menaçant le Japon.

Quant à l’interaction entre l’argument stratégique et l’argument juridique, la dernière citation, celle de l’ancien ministre des Affaires étrangères Kabun Mutō, est la plus révélatrice et peut résumer l’ensemble des citations et arguments exposés. En cas de dégradation extrême de l’environnement sécuritaire du Japon (cas de la Corée du Nord) et d’échec du parapluie nucléaire américain, sa capacité technique à se doter de l’arme nucléaire peut entrer en jeu et entraîner son retrait du TNP en vertu de l’article X^(x).

Cet échantillon de onze déclarations permet de comprendre comment les arguments d’ordre technique, juridique et stratégique s’interpénètrent dans la rhétorique des responsables politiques japonais favorables au maintien des capacités latentes du Japon, d’une politique du seuil voire d’une prolifération en cas de crise majeure. À l’instar de Shinzō Abe avec les « Trois principes non nucléaires », ils ne rejettent nullement la politique nucléaire officielle du Japon, mais élaborent parallèlement les conditions d’acceptation du maintien de capacités nucléaires latentes et l’idée d’une licéité de l’arme nucléaire pour Tōkyō, s’il devait s’en doter plus tard. Il s’agit bien davantage de la formation progressive des fondements d’une politique nucléaire alternative que de la promotion ou de la mise en place d’un programme nucléaire militaire clandestin. Développer la capacité de se doter de l’arme, que ce soit sur le plan technique, intellectuel et juridique, n’est en rien similaire au développement de l’arme en elle-même, qui placerait le Japon en contradiction avec ses engagements internationaux.

Il est nécessaire de rappeler que bien que ces arguments soient apparemment minoritaires par rapport à la politique officielle nippone, l’autorité des individus les ayant formulés ne l’est nullement. Le seul corpus de onze citations comporte deux Premiers ministres, trois ministres de la Défense (l’actuel et deux anciens), deux anciens ministres des Affaires étrangères, l’ancien directeur général de la Direction de législation du Cabinet de Shinzō Abe (équivalent du Conseil d’État), son ancien secrétaire général adjoint… L’importance de ces compétences exécutives et législatives accentue donc considérablement la portée politique de ces déclarations, dont seul l’éparpillement permet d’éviter l’érection en politique nucléaire cohérente et concurrente de la doctrine officielle.

Cependant, l’irrégularité du surgissement de ces déclarations ne doit pas être entendue comme synonyme d’aléatoire. Ces déclarations s’inscrivent fréquemment dans des contextes de tension ou de profonde rupture en Asie orientale. À titre d’exemple, les citations nos 1 et 2 suivent respectivement la cessation de la coopération de la Corée du Nord avec l’AIEA et sa tentative de retrait, suspendue jusqu’en 2003, du TNP ; les citations nos 7 et 9 viennent après le quatrième essai nucléaire de Pyongyang en janvier 2016 ; la citation n° 8 suit de quelques jours les déclarations de Donald Trump suggérant que le Japon pourrait se défendre de la Corée du Nord en se dotant d’armes nucléaires, tandis que la citation n° 11 intervient moins d’un mois après l’investiture de Joe Biden.

La coïncidence entre la formulation de ces positions différant de la politique officielle et des ruptures géopolitiques notables pour le Japon, n’est pas fortuite. Elle permet au Japon de rappeler implicitement aux États-Unis que l’affaiblissement de la dissuasion élargie pourrait être synonyme d’une volonté de prolifération. Cette politique déclaratoire, comme l’indique partiellement la citation n° 5, vise aussi à rappeler à la Chine et à la Corée du Nord qu’une aggravation des tensions avec le Japon pourrait susciter la volonté de se doter de l’arme nucléaire, au-delà de toutes les contraintes internes et internationales existantes.

Les capacités nucléaires latentes du Japon, au cœur des accusations de programme clandestin

Des choix de politique énergétique conduisant à une accumulation de plutonium

Le 21 octobre 2020, faisant suite à l’accord donné par son autorité de sûreté pour la mise en exploitation de l’installation de traitement de Rokkasho, le gouvernement japonais a annoncé la poursuite de son programme de recyclage de combustible usé^(x). L’exploitation du procédé permettant l’extraction à partir du combustible usé (uranium irradié dans une centrale nucléaire) du plutonium produit par la réaction de fission est au cœur de la politique énergétique nippone depuis 1967. Il vise à établir un cycle fermé du combustible, c’est-à-dire à permettre le recyclage du combustible usé afin de réutiliser l’uranium et le plutonium sous la forme de combustible dans les centrales civiles, permettant de limiter les déchets et la consommation d’uranium naturel. Une fois séparé du combustible usé, le plutonium doit être converti en un nouveau combustible, appelé MOX^(x), utilisé comme source d’énergie pour des réacteurs compatibles avec leur utilisation, ou être utilisé dans des réacteurs à neutrons rapides comme le réacteur prototype de Monju.

Le programme nucléaire japonais, dans le sillage de l’initiative Atoms for Peace de l’administration Eisenhower, a débuté en 1955 avec la loi fondamentale sur l’énergie atomique. La mise en place du cycle fermé du combustible, avec le recyclage du plutonium, constituait d’emblée un objectif majeur de ce programme, visant à favoriser l’autonomie énergétique japonaise.

Cette quête d’autonomie est fortement liée à l’insularité du Japon, qui apparaît toujours, dans l’histoire du pays, à la fois comme une garantie de sécurité et un obstacle géographique. En ce qui concerne son approvisionnement énergétique, l’insularité constitue une vulnérabilité majeure, que la quête d’autonomie dans la production d’électricité par le nucléaire ne parvient pas à pallier. En effet, depuis la catastrophe nucléaire de Fukushima, le 11 mars 2011, et la fermeture partielle du parc nucléaire japonais, le recours aux énergies fossiles n’a cessé d’augmenter, et la dépendance de Tōkyō aux producteurs étrangers s’est accrue. En 2019, le pétrole, le charbon et le gaz représentaient 87 % de la consommation énergétique annuelle du Japon ; or 90 % de ces trois sources d’énergie étaient importées par Tōkyō^(x).

Cette dépendance énergétique excessive aux importations rend le Japon vulnérable à la volatilité des prix des matières premières, comme lors des chocs pétroliers de 1973 et 1978, ainsi qu’aux tensions maritimes grandissantes le long des principales voies de communication. Provenant essentiellement du Moyen-Orient, ces importations sont identifiées par le gouvernement japonais comme sujettes à risque du fait de leur transit par le détroit de Malacca ou la mer de Chine méridionale, ce qui les expose à de potentiels actes de piraterie comme à l’agressivité maritime croissante de Pékin^(x). Là réside l’une des principales raisons historiques du programme nucléaire civil japonais, dans lequel s’inscrivent la séparation et le recyclage du plutonium : réduire la vulnérabilité énergétique de l’archipel en cas de rupture imprévue de ses chaînes d’approvisionnement.

Cependant, de nombreux dysfonctionnements dans l’histoire du programme nucléaire civil japonais ont empêché Tōkyō de mettre en place les infrastructures nécessaires au retraitement du plutonium extrait de l’uranium irradié. À cause de retards concernant plusieurs installations^(x), faute de pouvoir retraiter immédiatement le plutonium comme prévu, le Japon a accumulé un stock considérable réparti entre le territoire national, le Royaume-Uni et la France (ces deux pays conduisant des activités de retraitement pour Tōkyō en raison des dysfonctionnements évoqués). Fin 2019, 8,9 tonnes étaient stockées sur l’archipel et 36,6 tonnes à l’étranger, en attente de retraitement^(x).

Les critiques de la politique nucléaire instrumentalisées à l’échelle régionale

La décision du gouvernement japonais, en octobre 2020, de poursuivre son programme d’extraction du plutonium a été dénoncée à l’échelle régionale, essentiellement en Chine, en Corée du Nord et en Corée du Sud. L’accumulation de ce stock de plutonium, de loin le plus élevé au monde pour un État non doté d’armes nucléaires (ENDAN), fait depuis plusieurs années l’objet de critiques pour des raisons ayant trait à la sécurité globale et à la stabilité de l’ordre nucléaire mondial, d’autant plus que le stock de plutonium japonais a augmenté bien plus rapidement que sa capacité à produire du combustible MOX. Les critiques s’articulent autour de trois types d’arguments.

Le premier est d’ordre économique et concerne la rentabilité du programme de retraitement mis en œuvre par Tōkyō. Une étude conduite par le physicien américain Frank von Hippel estime que la production de MOX à partir de plutonium tiré du retraitement serait cinq fois plus coûteuse que l’emploi « classique » d’uranium faiblement enrichi^(x). À cela s’ajoute, dans le cas singulier du Japon, la question des infrastructures et notamment du complexe de Rokkasho, dans la préfecture d’Aomori. Ce projet datant de la fin des années 1980 vise à construire une usine de retraitement de plutonium à côté de l’usine d’enrichissement d’uranium déjà présente sur le site, toujours dans ce même objectif d’autonomie énergétique et de baisse des coûts de production par le recyclage du combustible. Son objectif est de séparer près de huit tonnes de plutonium par an^(x). Cependant, l’inauguration de cette usine est systématiquement repoussée depuis le début des années 2000, en raison d’importants dysfonctionnements techniques et administratifs ayant fait passer les coûts de construction à près de vingt milliards de dollars en 2019^(x). L’ampleur des investissements requis pour un programme qui n’est toujours pas entré en activité et qui est moins rentable que l’uranium faiblement enrichi est donc au cœur de ces interrogations qui ne tiennent pas compte de l’objectif de Tokyo en matière d’autonomie sur le plan énergétique.

Le deuxième type d’argument est d’ordre politique et concerne les promesses nippones en matière de réduction du stock de plutonium. En 1991, la Commission de l’énergie atomique japonaise a mis en place une politique de « non-surplus », s’engageant à ne pas produire plus de plutonium que le Japon ne peut en consommer, une politique réitérée par la suite au sommet de La Haye de 2014. Visant à renforcer la sécurité nucléaire et à limiter les risques de terrorisme nucléaire, il comportait une série d’engagements auxquels les États participants, dont le Japon, ont adhéré :

Des quantités considérables d’uranium hautement enrichi (UHE) et de plutonium séparé ont été converties respectivement en uranium faiblement enrichi (UFE) et en combustible MOX (mélange d’oxydes). Nous encourageons les États à réduire au minimum leurs stocks d’UHE et à maintenir à un niveau minimum leurs réserves de plutonium séparé, ceci conformément aux besoins nationaux^(x).

Ces objectifs ont été fortement mis en avant par Shinzō Abe dans un communiqué publié après le sommet, soulignant la responsabilité morale qui incombe au Japon du fait des bombardements d’août 1945 et réaffirmant l’objectif de réduction de la production de plutonium^(x). Cependant, depuis 2015, cette dernière stagne plus qu’elle ne baisse. Ce qui ne paraît pas en adéquation avec les « besoins nationaux » évoqués à La Haye, puisque le Japon ne dispose pas encore du complexe de Rokkasho devant lui permettre de transformer en MOX le plutonium qu’il a séparé.

Par ailleurs, le retraitement du plutonium conduit par la France et le Royaume-Uni pour le compte du Japon connaît une stagnation, allant à l’encontre des engagements de baisse pris par Tōkyō. De plus, la seule quantité stockée sur le territoire national est mille fois supérieure à la « quantité significative » définie par l’AIEA, selon laquelle la fabrication d’une arme nucléaire ne peut être exclue au-delà de huit kilogrammes de plutonium^(x).

La troisième et principale source d’inquiétude concernant le programme de retraitement japonais est donc d’ordre militaire, voyant le Japon disposer d’une quantité de plutonium mathématiquement équivalente à environ mille armes nucléaires sur son territoire^(x), faisant de lui le seul ENDAN à conduire un programme de séparation du plutonium d’une telle ampleur.

Les critiques de la politique du Japon en matière de retraitement voient dans cette conjonction d’éléments une irrationalité économique, politique et militaire telle qu’elle ne peut que signifier une intention dissimulée, une politique du seuil visant à conserver à tout prix la possibilité de se doter de l’arme^(x).

La conjonction de ces trois arguments est également au cœur des critiques formulées par les adversaires régionaux de Tōkyō, notamment la Chine. Depuis le début des années 2000, Pékin condamne ce programme de séparation du plutonium en reprenant l’ensemble des éléments précédents et en ajoutant d’importants doutes quant à l’intention qui présiderait à ce programme, clairement désigné comme la volonté de développer, à terme, l’arme nucléaire^(x). C’est donc une éventuelle hypocrisie de la part de Tōkyō que dénonce Pékin, qui mentionne également l’évolution des textes encadrant le programme nucléaire japonais, comme la modification de la loi fondamentale sur l’énergie atomique, en juin 2012, qui ajoute l’impératif de « garantir la sécurité » (anzen no kakuhō wo munetoshite)^(x) à l’objectif civil et pacifique du nucléaire. Cet amendement est présenté par Pékin comme ouvrant la possibilité d’une interprétation permettant l’usage des capacités nucléaires pour garantir la sécurité nationale du Japon^(x).

La question de l’intentionnalité est donc au cœur des critiques chinoises : Tōkyō serait en réalité un éventuel proliférant déguisé, mettant peu à peu en place toutes les conditions requises pour se doter de l’arme nucléaire. Cependant, le recours au critère de l’intention pour expliquer le programme nucléaire nippon souffre d’un manque de preuves et relève davantage d’une projection que d’une découverte documentée. En effet, c’est en se focalisant uniquement sur les deux rapports de 1970 et de 1995 évoqués précédemment et sur la note de 1969 proposant de maintenir des capacités nucléaires latentes que la question de l’intention peut être convoquée, sans tenir compte des nombreuses garanties de sécurité internes et internationales en ce qui concerne le retraitement du plutonium.

Il est possible d’entraîner la « diversion » d’un programme nucléaire civil vers des objectifs militaires, dans certaines conditions de camouflage de ces activités aux autorités de contrôle internationales ou en violation de ses engagements internationaux, comme ce fut le cas pour la Corée du Nord. En effet, le plutonium tiré du combustible irradié, bien que de moindre qualité que celui produit par un réacteur plutonigène, peut être détourné vers des usages militaires par les États qui le souhaitent^(x). Toutefois, les garanties de l’AIEA ont pour but d’empêcher de telles évolutions, avec la vérification du non-détournement des activités civiles déclarées mais également les inspections d’installations non déclarées, ce qui réduit sensiblement le risque qu’un État mène un programme clandestin^(x).

En plus des garanties conclues avec l’AIEA à la suite de la ratification du TNP, qui proscrivent la diversion de matière fissile vers des usages militaires^(x), le Japon a signé les « Directives relatives à la gestion du plutonium » de l’AIEA en 1997. Il a également signé un protocole additionnel en 1998^(x). Ces garanties prévoient une déclaration annuelle des stocks de plutonium, usé ou séparé par retraitement, de la part des États signataires, à laquelle s’ajoutent des vérifications par des inspecteurs de l’AIEA qui évaluent la nature pacifique du cycle du combustible (confirmée en ce qui concerne le Japon)^(x). Cette transparence vérifiée par l’AIEA constitue une première garantie externe de la non-diversion clandestine de la matière fissile détenue au Japon, en la soumettant à une surveillance constante. Ce processus découle de l’initiative même de Tōkyō, comme l’indique la circulaire de 1998, à laquelle s’ajoute parfois un rappel de l’objectif « exclusivement pacifique » du programme nucléaire nippon au sein de ces mêmes rapports annuels, comme en 2018^(x). On peut aussi y voir la réponse à des contraintes externes, découlant de son alliance avec les États-Unis et peut-être aussi des pressions diplomatiques de la Chine en ce qui concerne le cycle du combustible japonais, conduisant Tōkyō à devoir réaffirmer auprès des inspecteurs internationaux le respect de ses engagements de non-prolifération, générant une contrainte supplémentaire à la mise en place d’un programme militaire.

À cela s’ajoute une contrainte interne, analysée par les tenants de la méthode institutionnaliste en science politique, qui étudient le cas japonais via les veto players, soit les acteurs dont l’accord est indispensable pour entraîner une modification du statu quo^(x). Cette méthode vise à prendre en compte l’ensemble des acteurs institutionnels impliqués dans le processus décisionnel pour mettre en lumière les différentes possibilités de blocage qui découlent de cette pluralité des centres de décision. Selon cette théorie, parler d’une politique du seuil en ce qui concerne le Japon revient à négliger la permanence de choix passés (le maintien du retraitement du plutonium dans l’attente de fabrication de combustible MOX) et le haut niveau de rigidité décisionnelle qui caractérise le « village nucléaire » japonais. C’est ainsi que Jacques Hymans identifie diverses autorités aux objectifs contradictoires jouant un rôle central dans la politique nucléaire nippone : le Premier ministre, la Commission de l’énergie atomique du Japon (JAEC), les industriels publics comme TEPCO ou JNFL chargés de l’exploitation des centrales, le ministère de l’Économie, du Commerce et de l’Industrie (METI), l’autorité de sûreté nucléaire (NRA)… La diversité des acteurs impliqués dans le processus décisionnel du programme nucléaire civil nippon constituerait une puissante contrainte interne faisant obstacle à la décision unilatérale d’initier un programme nucléaire militaire.

Ces différentes contraintes permettent de nuancer fortement le critère de l’intention convoqué par la Chine ou les tenants du concept de seuil. Le problème que soulève l’idée d’intention est qu’il peut conduire, comme le fait la Chine, à sous-entendre que le Japon mène un programme nucléaire militaire clandestin, ce qui pourrait fournir une légitimation rétrospective à la modernisation nucléaire chinoise. La question d’une hypothétique intention du gouvernement japonais visant à maintenir une possibilité de prolifération nucléaire relèverait donc moins d’une observation des faits que d’une instrumentalisation politique, notamment par Pékin.

Le programme spatial japonais : vers de possibles missiles balistiques ?

Le développement des lanceurs spatiaux japonais constitue le deuxième pan des capacités nucléaires latentes de Tōkyō. Sous l’impulsion de Shinzō Abe, le Japon n’a cessé d’améliorer la qualité de ses lanceurs spatiaux. Le plus récent est le modèle Epsilon, développé par l’Agence d’exploration aérospatiale japonaise (JAXA) depuis 2013. Conçu pour placer des satellites en orbite et capable de porter une charge de 1,2 tonne sur près de 500 kilomètres, il est aujourd’hui central dans le programme spatial nippon, avant l’essai de l’Epsilon S en 2023 dans le but d’augmenter la charge transportable^(x).

La dualité de technologies utilisées dans les programmes de lanceurs spatiaux est soulignée depuis plusieurs années. Les États-Unis l’évoquaient dès 1998, dans le rapport de la commission Rumsfeld sur les menaces balistiques pesant sur Washington^(x). La commission estimait que le programme de lanceurs M-5 (l’ancêtre du programme Epsilon) pouvait être rapidement converti en ICBM « rivalisant avec ceux des États-Unis ». De plus, ce rapport lie directement la potentielle conversion des lanceurs spatiaux en missiles balistiques au stock de plutonium nippon, en indiquant que l’avancée du programme spatial couplée à cette accumulation de matière fissile permettrait à Tōkyō de développer un programme proliférant.

Il en va de même aujourd’hui pour l’Epsilon, au cœur des interrogations concernant l’application militaire du programme spatial japonais. L’un des principaux chercheurs en la matière, Paul Kallender, estime que son combustible solide le rend susceptible d’une conversion en missile balistique^(x). L’Epsilon pourrait être chargé en amont, stocké pendant une longue période et lancé rapidement. De plus, dans la mesure où la JAXA maîtrise les technologies de rentrée dans l’atmosphère et dispose de systèmes de guidage et de ciblage très précis (notamment le Quasi-Zenith Satellite System), la vulnérabilité des positions ennemies serait grande en cas de militarisation de ce lanceur spatial. C’est pourquoi M. Kallender estime que l’avancement technologique du programme spatial japonais depuis une vingtaine d’années ne fait qu’accentuer le statut de « puissance nucléaire en retrait » (recessed nuclear power) du Japon, faisant tomber les « barrières technologiques en ce qui concerne l’espace extra-atmosphérique », à condition qu’il ait la volonté politique de se doter de l’arme nucléaire^(x).

La Chine s’est livrée à des observations similaires une décennie plus tard, de manière plus ouvertement critique et publique que les États-Unis, notamment en reconsidérant ce développement à l’aune de l’évolution législative japonaise^(x). Le principal tournant a eu lieu en 2008 avec la promulgation de la loi fondamentale sur l’espace, dont l’article 3 prévoit un usage de l’espace en faveur de « la sécurité nationale du Japon^(x) ». Le « Plan fondamental pour l’espace » de juin 2020 a renforcé ce tournant en invoquant de nouveau cet impératif de sécurité nationale pour affirmer la nécessité « d’atteindre la supériorité dans l’espace extra-atmosphérique^(x) ». Ainsi, la politique spatiale japonaise n’est plus exclusivement orientée vers l’exploration et la recherche scientifique, et s’intègre peu à peu au domaine de la défense nationale, à l’instar de la France, de la Chine, des États-Unis, de la Corée du Sud.

Le programme spatial du Japon a été profondément marqué par la révélation de la vulnérabilité du Japon aux missiles balistiques nord-coréens, du fait du survol de l’archipel par un missile Taepodong-1 en avril 1998, et de la démonstration de la force de frappe chinoise lorsque Pékin est parvenu à détruire l’un de ses propres satellites en 2007 après un lancement ASAT (missile antisatellite). Bien que ces deux événements puissent servir d’arguments à l’hypothèse d’une politique du seuil nippone, le programme spatial japonais n’a pas été conçu comme moyen de répondre symétriquement aux menaces chinoises et nord-coréennes.

Il dépend en effet largement de l’alliance avec les États-Unis et découle en partie de pressions de la part de l’administration Obama pour que le Japon participe davantage à sa propre défense dans le domaine spatial, tout en permettant à l’alliance de bénéficier ainsi de davantage de poids^(x). C’est d’ailleurs ce que reconnaît en partie le « Plan fondamental » de juin 2020, en rappelant que les capacités spatiales et les forces d’autodéfense japonaises « dépendent fortement » (koreni ōkiku izonshite iru) des systèmes spatiaux américains, notamment en matière de surveillance et de positionnement^(x). L’espace constitue en effet, comme l’indiquent les « Lignes directrices pour la coopération en matière de défense » de 2015, l’un des principaux champs de coopération de l’alliance visant à renforcer sa capacité de dissuasion commune^(x). Le développement de capacités spatiales japonaises s’inscrit donc également dans le cadre de l’alliance et n’est pas imputable à la seule idée d’une politique du seuil.

Toutefois, si l’on met de côté la question de l’intention de la politique du seuil, il n’en reste pas moins que ce programme spatial constitue une part centrale des capacités latentes du Japon, susceptible de fournir des vecteurs aux armes qui pourraient être développées via le cycle du combustible. Le développement spatial japonais n’est pas de nature militaire, mais du fait de sa dualité, il ouvre la possibilité d’une application militaire de ces acquis civils. En entrant en résonance avec les déclarations de politiciens favorables au maintien de cette possibilité, il participe donc de l’ambivalence de la politique nucléaire nippone, qui adjoindrait à la promotion d’un monde ultimement débarrassé des armes nucléaires le maintien de capacités nucléaires latentes.

III. La permanence d’importants obstacles juridiques et politiques à une prolifération du Japon

Après avoir analysé les incertitudes du Japon par rapport à la dissuasion élargie américaine, les menaces régionales qui alimentent ce sentiment d’insécurité, l’ambiguïté de la politique nucléaire nippone qui en résulte et les capacités nucléaires latentes de Tōkyō, l’étude des obstacles à la prolifération du Japon doit permettre d’examiner la thèse d’un gouvernement japonais désireux de mener à terme une politique du seuil assumée et volontaire.

Bien que ces obstacles ne soient pas totalement infranchissables, leur importance ne peut cependant qu’induire un cadre extrêmement restreint et contraint pour une éventuelle prolifération nippone, ce qui ne manque pas de réduire considérablement l’intérêt d’une pareille politique face aux risques et inconvénients majeurs qu’elle entraînerait pour l’archipel.

Les obstacles juridiques internes et internationaux à la prolifération du Japon

L’ambiguïté de la contrainte constitutionnelle en matière de nucléaire militaire

L’interprétation de la Constitution est au cœur du débat sur la possibilité juridique interne de voir le Japon se doter de l’arme nucléaire, comme l’indiquent les déclarations étudiées précédemment – la Constitution japonaise n’interdisant nullement, pour les auteurs de ces déclarations, la possession d’armes nucléaires.

D’importants précédents semblent confirmer cette analyse, notamment celui tiré d’un arrêt de la Cour suprême du Japon rendu le 16 décembre 1959 dans le cadre de l’affaire dite « Sunakawa ». Les juges se livrent à un travail d’interprétation de l’alinéa 2 de l’article 9 consacrant le rejet de tout « potentiel de guerre » (senryoku) afin d’accomplir l’objectif de paix internationale évoqué par l’alinéa 1. Cette interprétation se fait en trois étapes.

Tout d’abord, les juges affirment que « rien dans la Constitution ne pourrait nier le droit de légitime défense inhérent à notre nation en tant que puissance souveraine^(x) ». Ce droit de légitime défense reprend donc la Charte des Nations unies et permet aux juges d’en inférer que le pacifisme propre à la Constitution japonaise n’est pas synonyme de passivité ou de non-résistance face à une agression armée. Après avoir indiqué le cadre général de la légitime défense, l’arrêt précise que le choix des moyens ne saurait être contraint « tant que ces mesures visent à préserver la paix et la sécurité de notre pays^(x) ». Aucune catégorie d’armement n’est mentionnée ou exclue. Les juges estiment donc de manière décisive que :

la détermination de l’étendue de la puissance défensive, de sa réalisation ou bien des politiques ou méthodes qui devraient être adoptées à cette fin est une question de nature purement politique à la discrétion du Gouvernement, devant être déterminée à l’aune de la situation mondiale prévalant à un moment donné^(x).

C’est ainsi que la question de la licéité des armes nucléaires semble davantage politique que juridique et relever plus de la compétence du gouvernement que de la Cour suprême. L’arrêt de la Cour introduit donc une grande flexibilité dans le choix des moyens de la politique de défense nippone, puisque son appréciation peut varier selon le gouvernement en place. C’est ce dont a témoigné Shinzō Abe, par exemple, avec la loi de 2015 autorisant le Japon à soutenir les États-Unis ou tout autre allié dans l’exercice du droit de légitime défense collective, qui n’avait jusqu’alors pas été reconnu au Japon en raison des lectures précédentes de la Constitution. À cette contingence politique s’ajoute également l’aléa géopolitique, puisque les juges reconnaissent que le choix des moyens de défense doit s’adapter au contexte stratégique global sans subir de limitation tant qu’ils œuvrent à la sécurité de l’archipel.

Cette interprétation de l’article 9 peut ainsi, à première vue, donner une importante latitude au gouvernement japonais dans le choix des moyens techniques requis pour défendre le Japon, dans lesquels les armes nucléaires pourraient figurer. C’est ce qu’a confirmé le ministère de la Défense (alors appelé Agence de défense) en 1970, estimant qu’il est compatible avec la Constitution de disposer d’armes nucléaires de faible intensité tant qu’elles s’inscrivent dans le cadre de la légitime défense et qu’elles ne représentent pas une menace offensive pour d’autres pays^(x). C’est dans ce cadre interprétatif de la Constitution que s’inscrivent les déclarations étudiées dans la deuxième partie.

Cependant, bien que subsiste cette possibilité formelle de se doter de l’arme nucléaire en conformité avec la Constitution, il existe divers écueils au sein même de la position du gouvernement japonais. Le dernier Livre blanc de la politique de défense nippone, publié en juillet 2021, illustre la restriction qui, dans la pratique, entoure encore l’interprétation de l’article 9 par le gouvernement.

Tout en réaffirmant que le pacifisme de la Constitution ne saurait limiter le droit à la légitime défense, la section intitulée « Avis du gouvernement sur l’article 9 de la Constitution » met en relief plusieurs points venant nuancer la faisabilité d’une prolifération nippone et, partant, d’une dissuasion nucléaire virtuelle.

La section rappelle en premier lieu que la limitation des capacités de défense, pour rester compatible avec la politique de « défense exclusivement défensive » (senshu bōei), dépend de délibérations annuelles à la Diète, notamment en ce qui concerne le budget alloué au développement de ces capacités^(x). Si l’exécutif dispose, en vertu de l’arrêt de 1959, d’une grande latitude d’interprétation et d’action pour adapter la politique de défense au contexte géopolitique, il ne peut toutefois pas agir sans l’accord du pouvoir législatif. Ce dernier peut constituer un important obstacle aux velléités de renforcement des capacités militaires, notamment offensives, y compris en matière constitutionnelle puisque toute révision requiert une majorité qualifiée des deux tiers avant d’être soumise à référendum. Par exemple, l’échec du gouvernement Abe à obtenir la révision de l’article 9 visant à y faire accepter l’existence des Forces d’autodéfense, sans même arriver au stade du référendum, permet de nuancer l’idée diffusée par la Chine et la Corée du Nord d’une intensification du développement militaire japonais.

À cela s’ajoute une autre « tradition » politique qui impose depuis 1977 une limitation des dépenses de défense au seuil symbolique de 1 % du PIB japonais, en guise de traduction financière de la dimension pacifiste de la Constitution^(x). Le maintien du budget de défense en dessous de ce seuil, qui n’est pourtant pas contraint juridiquement, témoigne de l’influence constante de la Constitution sur la prise de décision en matière de défense – même entre 2013 et 2020, avec un gouvernement Abe souvent présenté comme « militariste ». Cela ajoute un nouvel obstacle politique issu des interprétations successives de l’article 9, ici sur le plan budgétaire, en raison du coût que représenterait la mise en place d’un programme nucléaire militaire.

La barrière institutionnelle que représente la Constitution engendre donc d’importantes contraintes opérationnelles qui, comme la limitation du budget de la défense, s’inscrivent dans la doctrine de « défense exclusivement défensive ». Non seulement l’arme nucléaire ne peut être considérée comme compatible avec ce principe que si elle est de faible intensité, dans le sillage des déclarations évoquées dans la deuxième partie, mais cette contrainte concerne également les vecteurs. L’étude du programme spatial japonais a permis de montrer à quel point cette question est centrale dans les capacités nucléaires latentes du Japon puisque la seule accumulation de matière fissile ne suffit pas à dénoter la capacité de produire une arme nucléaire prête à l’emploi.

La même section du Livre blanc précise donc que :

la possession d’armements considérés comme des armes offensives conçues uniquement pour entraîner la destruction massive d’un autre pays n’est possible dans aucune circonstance puisqu’elle excéderait, par définition, le niveau de minimum nécessaire. Par exemple, les FAD ne peuvent être dotées de missiles balistiques intercontinentaux (ICBM), de bombardiers stratégiques de longue portée, ou de porte-avions d’attaque^(x).

Bien que la première phrase paraisse faire référence aux armes de destruction massive, dont les armes nucléaires font partie aux côtés des armes biologiques et chimiques, il n’est pas certain qu’elle marque un rejet total de l’option nucléaire dans la mesure où celle-ci a été fréquemment présentée, pour le Japon, comme une option défensive de faible intensité, n’entraînant donc pas nécessairement la destruction d’un autre pays. C’est précisément cette incertitude qu’exploitent les défenseurs de l’acquisition ou de la possibilité d’acquisition de l’arme nucléaire et qui permettrait une dissuasion virtuelle.

Cependant, la seconde partie de l’interprétation, portant sur les vecteurs, est tout aussi cruciale dans la mesure où elle voit le gouvernement japonais rejeter, au nom du respect de l’article 9 de la Constitution, des capacités stratégiques^(x). Cette disposition a pour effet de restreindre les types de vecteurs dont peut bénéficier Tōkyō et provient cette fois non de la Constitution elle-même, mais de son interprétation par le gouvernement japonais.

Ce dernier point permet de montrer que la contrainte interne en matière de nucléaire militaire pour le Japon dépend en réalité de trois sources distinctes : la Constitution, base juridique fondamentale de la politique de défense japonaise ; la doctrine de « défense exclusivement défensive » qui en découle ; l’interprétation de la Constitution par le gouvernement japonais pour se conformer à cette doctrine, conçue comme une constante de la politique de défense nippone. Chacune de ces trois sources constitue, de manière différente, un obstacle à la prolifération du Japon, mais aucun n’est réellement insurmontable du fait de la libre interprétation dont le gouvernement peut faire preuve selon l’évolution du contexte géopolitique – ce qu’a fait Abe avec les nouvelles lois sur la sécurité de 2015.

L’étude de la Constitution et de son interprétation permet de comprendre qu’elle ne représente nullement un infrangible rempart à la prolifération du Japon, d’où l’inférence, par certains chercheurs et responsables politiques, d’une politique du seuil. Toutefois, il semble que la menace d’une éventuelle prolifération nippone ne peut être que profondément réduite en raison des contraintes imposées par la doctrine de défense défensive sur l’envergure et la puissance de cet hypothétique armement, dont rien ne garantit qu’il serait susceptible d’infliger des dommages inacceptables ou de fournir une dissuasion minimale vis-à-vis, par exemple, de la supériorité des capacités nucléaires et conventionnelles chinoises. En d’autres termes, la Constitution n’est pas un obstacle à la prolifération du Japon mais elle est un obstacle à une prolifération effective, réellement dissuasive.

L’ordre des traités et l’architecture internationale de non-prolifération : des obstacles juridiques ou politiques ?

La contrainte juridique faisant office d’obstacle à une prolifération du Japon est également internationale en raison de son inscription dans l’ordre mondial de non-prolifération. Malgré les hésitations initiales de Tōkyō avant de ratifier le TNP en 1976 et de signer son extension indéfinie en 1995, l’archipel adhère aujourd’hui à de nombreux traités qui limitent considérablement une éventuelle prolifération sans toutefois la rendre formellement impossible (figure 5).

Figure 5

Principaux traités et accords de non-prolifération ratifiés par le Japon (en 2021)^(x)

Au cœur de l’architecture de non-prolifération dont le Japon fait partie se trouve le TNP, qui voit Tōkyō s’engager à ne pas produire ou acquérir d’armes nucléaires en vertu de l’article II, tandis que l’article VI prévoit la mise en œuvre par chaque partie d’une politique au service du désarmement nucléaire et de la non-prolifération^(x).

Au TNP s’ajoute le TICE, qui prévoit une interdiction totale des essais nucléaires, quelle que soit leur nature. Bien qu’il ne soit pas encore entré en vigueur et que cette perspective paraisse peu probable aujourd’hui^(x), l’Organisation du traité d’interdiction complète des essais nucléaires (OTICE), en coordination avec les 168 États parties, a déjà mis en œuvre plusieurs dispositions de contrôle du traité. Le Japon en est un membre très actif, disposant de dix stations du système de surveillance internationale sur son territoire dans le but de détecter d’éventuels essais nucléaires, notamment grâce aux stations de sismologie (Kunigami, Chichijima…) et d’étude d’infrasons (Isumi).

Le Japon est le troisième contributeur financier de l’OTICE^(x) et l’un des plus importants promoteurs du TICE, dont il conçoit l’extension universelle comme un pilier de l’ordre de non-prolifération et comme le moyen de se prémunir davantage du programme nucléaire nord-coréen. Sur les vingt-six déclarations faites par Tōkyō au sein de la Commission préparatoire de l’OTICE entre février 2017 et mars 2021, vingt-deux affirment l’efficacité du système de surveillance par rapport aux essais nucléaires de Pyongyang, présentés à chaque fois comme une menace pour l’archipel et la communauté internationale^(x).

C’est ainsi qu’en dépit de la non-entrée en vigueur du TICE et en raison de la menace nord-coréenne, le Japon considère que « l’interdiction des essais nucléaires est déjà devenue une norme internationale de facto^(x) ». Il semblerait que cette affirmation vise à montrer que la Corée du Nord va à l’encontre d’une norme qui pourrait être reconnue comme l’équivalent d’une coutume juridique internationale, afin d’accroître la pression sur le régime de Pyongyang et d’exhorter à la mise en œuvre de l’esprit du traité à l’échelle mondiale.

Cependant, ces traités, bien que juridiquement contraignants, disposent tous de clauses de retrait. L’article X du TNP, par exemple, reconnaît aux parties « le droit de se retirer du Traité si [une partie] décide que des événements extraordinaires, en rapport avec l’objet du présent Traité, ont compromis les intérêts suprêmes de son pays^(x) ». Il en va de même pour le TICE, avec l’article IX.

C’est en partie sur l’existence de ces clauses que reposent, malgré la promotion par Tōkyō des divers pans de l’architecture internationale de non-prolifération, les discours portant sur la possibilité d’une prolifération nippone^(x), arguant du fait que même les obstacles juridiques internationaux ne sont pas totalement infranchissables. Deux types d’arguments permettent cependant de nuancer l’intérêt d’une prolifération nucléaire japonaise fondée sur la possibilité de se retirer de ces traités.

Le premier argument est d’ordre procédural. Le retrait du TNP nécessite un préavis exposant les « événements extraordinaires » ayant compromis « les intérêts suprêmes » du pays concerné trois mois avant le retrait effectif. Ce préavis doit être communiqué au Conseil de sécurité des Nations unies ainsi qu’à l’ensemble des États parties. En ce qui concerne le TICE, ce préavis est de six mois

Les délais requis pour se retirer de ces traités en bonne et due forme, allant de trois à six mois, ouvrent, en cas de volonté de prolifération, un temps court de profonde incertitude géopolitique qui verrait le Japon s’exposer potentiellement à des frappes préemptives, des sanctions ou des tentatives de sabotage de la part d’États hostiles à l’idée d’une prolifération nippone, sans être en mesure de les dissuader pleinement en l’absence de capacités nucléaires robustes et établies. Cependant, ce facteur temporel n’est à prendre en compte que dans le cas d’une course vers l’arme nucléaire nippone « légaliste », respectant l’ensemble des dispositions des traités ratifiés par le Japon.

Le deuxième type d’argument réduisant l’intérêt d’une prolifération nippone est d’ordre politique et diplomatique. Les deux rapports étudiant les coûts et bénéfices d’une éventuelle prolifération mentionnaient déjà d’importants risques liés à cette décision. Celui de 1968-1970 souligne l’isolement diplomatique que ne manquerait pas d’entraîner la nucléarisation du Japon, tout en suscitant des tensions avec la Chine, l’URSS voire les États-Unis. Celui de 1995 s’interroge plus largement sur les conséquences d’un programme nucléaire militaire du Japon sur l’alliance avec les États-Unis, estimant qu’il irait à l’encontre de la dissuasion élargie en faisant disparaître sa raison d’être au profit de capacités inférieures à celles des États-Unis, tout en affaiblissant le régime de non-prolifération récemment renforcé par la prorogation indéfinie du TNP.

À la lecture de ces rapports et après l’analyse des conditions de retrait des différents traités évoqués précédemment, l’ensemble des contraintes juridiques internationales représente donc le principal obstacle à la prolifération du Japon. Au-delà de la contrainte purement juridique, surmontable formellement en raison des clauses de retrait, ces traités sont également vecteurs d’une importante pression politique et diplomatique. L’isolement international de la Corée du Nord et celui, moindre, de l’Iran, illustrent le statut de paria que peut engendrer la rupture des engagements de non-prolifération, que Thérèse Delpech appelle « piraterie stratégique », soit le rejet des règles établies de l’ordre international au profit de son seul intérêt national^(x). Cette crainte de devenir une puissance dotée de l’arme nucléaire mais isolée constitue d’ailleurs l’un des principaux arguments en faveur du rejet d’une prolifération nippone dans les rapports de 1968-1970 et de 1995. De plus, le risque de la contestation et de l’isolement du gouvernement japonais en cas de prolifération est d’autant plus grand qu’il n’existe pas uniquement à l’échelle internationale, mais aussi à l’échelle interne en raison de profondes divergences déjà existantes entre le gouvernement et la population nippone.

L’hostilité de l’opinion publique japonaise au nucléaire militaire, obstacle interne à une prolifération nucléaire nippone

L’héritage des « hibakusha » et le rejet du nucléaire militaire

L’actuel rejet du nucléaire par la population japonaise est le fruit de divers combats politiques structurés dès les années 1950. Le premier mouvement antinucléaire japonais fut initié par les hibakusha, terme employé pour désigner les personnes ayant survécu aux bombardements nucléaires américains. Le politiste britannique Glenn Hook distingue trois étapes de ce mouvement^(x), qui permettent de comprendre les principales lignes de critique à l’encontre de l’adhésion du gouvernement japonais à la dissuasion élargie.

Du milieu des années 1950 au milieu des années 1960, l’accident radioactif lié à l’essai nucléaire américain de Castle Bravo, en mars 1954, ainsi que les premières initiatives des hibakusha, conduisent à diverses manifestations présentant les radiations comme l’acmé de la violence contemporaine. La même année, l’appel de Suginami, pétition s’opposant aux armes nucléaires, réunit près de 20 millions de signatures au Japon, sur 88 millions d’habitants. Cette époque marque le début d’un travail simultané de mémoire et d’engagement antinucléaire, marqué notamment par la première Conférence mondiale contre les bombes atomiques et à hydrogène qui se déroule à Hiroshima, le 6 août 1955.

Des années 1960 à la fin des années 1970, parallèlement au renforcement de l’alliance nippo-américaine, le mouvement antinucléaire japonais se divise autour de la question de la responsabilité des États-Unis : les victimes des bombes nucléaires ne sont-elles pas avant tout les victimes de Washington ? Un antiaméricanisme réel se développe alors au Japon, illustré par le renversement du gouvernement Kishi en 1960 ou d’importantes manifestations à Sasebo, en octobre 1964, pour s’opposer à la décision du gouvernement japonais d’accepter qu’un sous-marin nucléaire américain puisse mouiller dans ce port de la préfecture de Nagasaki. L’un des enjeux est de sanctuariser l’archipel pour qu’il reste « vierge » de toute présence nucléaire dangereuse. Le traumatisme de Hiroshima et Nagasaki induit donc une composante géographique et territoriale dans cette volonté d’une partie de la population de refuser l’introduction d’armes nucléaires américaines au Japon.

Enfin, des années 1970 à la fin des années 1980, le militantisme des hibakusha vise davantage à une prise de conscience universelle de la vulnérabilité de toute société face aux bombes nucléaires. Tout individu est donc lui-même un potentiel hibakusha, et cette universalisation de l’identité est mise au service des objectifs de désarmement nucléaire.

En raison de leur vieillissement, les hibakusha eux-mêmes sont moins actifs aujourd’hui et depuis le début des années 2000, mais ce tableau des premières décennies de leur combat politique permet de déceler plusieurs tendances encore à l’œuvre à ce jour. Le rejet du nucléaire militaire s’accompagne d’une défiance vis-à-vis des États-Unis, à la fois ancien ennemi ayant causé les bombardements nucléaires d’août 1945 et protecteur nucléaire du Japon à travers la dissuasion élargie. Cette contradiction, encore vivace aujourd’hui, a notamment trouvé sa formulation dans un haïku du poète Matsuo Atsuyuki, rescapé du bombardement de Nagasaki :

Protestant contre

le nucléaire sous le parapluie

du nucléaire^(x)

Cette contradiction entre l’engagement antinucléaire des hibakusha, partagé par une écrasante majorité de la population japonaise^(x), et les garanties de sécurité de Washington, se manifeste par un faible taux de soutien à la dissuasion élargie américaine au sein de l’opinion publique nippone. Dans un sondage réalisé par NHK en novembre 2015, seul 10,3 % de la population japonaise estime que la dissuasion américaine est nécessaire aujourd’hui et dans le futur pour la sécurité du Japon ; 18,6 % estime qu’elle est nécessaire aujourd’hui, mais pas dans le futur, et 48,9 % pense qu’elle n’est nécessaire ni aujourd’hui, ni dans le futur^(x). Cependant, le rejet de la dissuasion élargie américaine n’est nullement synonyme d’une volonté de voir le Japon se doter de ses propres capacités nucléaires militaires. Un autre sondage réalisé par le think tank nippon The Genron NPO en 2018 indique que 65,5 % de la population s’oppose à une prolifération japonaise^(x).

En dépit des tentatives du gouvernement de Shinzō Abe de « normaliser » la politique de défense nippone, notamment par une volonté de sensibiliser la population aux menaces chinoise et nord-coréenne, et en dépit du renforcement de l’alliance et du renouvellement des garanties de sécurité américaines, la population japonaise n’est pas favorable au maintien de la dissuasion élargie. Cette opinion, déjà présente au début des années 1970, a conduit les conservateurs du PLD à parler « d’allergie nucléaire » (kaku arerugi) au sujet de la population. Si ce discours a pu être analysé comme une manipulation visant à faire de cette opinion une pathologie politique, donc un phénomène susceptible d’être soigné par l’action des dirigeants afin d’en minimiser l’ampleur^(x), l’importance de ce rejet en 2015 illustre la permanence de l’héritage du militantisme pacifiste et antinucléaire des hibakusha.

Le rejet d’une capacité nucléaire militaire autonome s’inscrit également dans cet héritage. L’hostilité de la population japonaise au nucléaire militaire constitue donc un autre obstacle à une prolifération nippone. Cependant, cet obstacle est souvent présenté comme mineur tant par des responsables politiques japonais que par des chercheurs recourant à des arguments culturalistes selon lesquels le peuple japonais serait historiquement caractérisé par son pragmatisme et son aptitude psychologique à s’adapter à un nouvel environnement géopolitique en cas de rupture, même si ce changement impliquait d’adopter une position diamétralement opposée à celle qui était auparavant défendue^(x).

L’étude de l’engagement politique des scientifiques japonais permet de surmonter l’écueil du débat culturaliste et psychologique, et de comprendre comment une partie de la société civile nippone peut représenter un obstacle crédible à la prolifération de l’archipel. Dès la fin des années 1950, le mouvement des hibakusha s’est accompagné, sans pour autant que les deux se confondent, d’une importante mobilisation des scientifiques japonais, dont l’engagement initial subsiste encore aujourd’hui.

Après l’incident nucléaire de Castle Bravo et la médiatisation de ses retombées radioactives sur un navire de pêche japonais, le Daigo Fukuryū Maru, le manifeste Russell-Einstein de juillet 1955 a suscité l’engagement de nombreux scientifiques contre le développement des armes nucléaires. De ces deux événements est né le cycle de conférences de Pugwash en juillet 1957, visant à réunir des scientifiques de l’Est comme de l’Ouest pour réfléchir aux moyens de créer un monde sans armes nucléaires. L’apparition de ce forum de discussion a reçu un accueil très favorable au sein de la communauté scientifique japonaise, au moment où les hibakusha commençaient à faire entendre leurs voix par le biais de procédures judiciaires et de manifestations^(x).

Cependant, comme l’explique Akira Kurosaki, les scientifiques de Pugwash ont conclu, au début des années 1960, à l’impossibilité d’éliminer totalement les armes nucléaires en raison de leur état de développement avancé et de la mise en place d’une structure de dissuasion entre les États-Unis et l’URSS^(x). C’est pourquoi, sous l’égide des physiciens Hideki Yukawa et Shōichi Sakata, les scientifiques japonais se sont opposés aux conclusions de Pugwash pour organiser, en mai 1962, la première Conférence des scientifiques de Kyōto. Le communiqué publié à la suite de cette réunion rejette la théorie de la dissuasion, estimant qu’elle alimente les risques de guerre nucléaire. Il met davantage en valeur l’article 9 de la Constitution et l’objectif de désarmement mondial, tout en exhortant les scientifiques à veiller sans cesse à ce que leurs découvertes ne soient pas détournées à des fins contraires à la paix^(x).

Selon Kurosaki, l’engagement des scientifiques japonais dans le sillage de Pugwash a joué un rôle déterminant dans la mise en place d’une culture scientifique largement hostile au nucléaire militaire. Les effets de ce militantisme initial sont encore présents aujourd’hui, comme en atteste la position du Conseil scientifique du Japon. Il s’agit de l’organisation représentant l’ensemble des universitaires et scientifiques nippons, toutes disciplines confondues, opérant sous la juridiction du Premier ministre mais de manière indépendante. Le 24 mars 2017, le Conseil a publié un communiqué portant sur la recherche en matière de sécurité militaire, dont la tonalité entre en forte résonance avec les conclusions de la conférence de Kyōto :

Les résultats des recherches peuvent être parfois détournés vers des fins militaires et offensives, allant à l’encontre de l’intention des scientifiques. C’est pourquoi il faut réfléchir avec prudence aux sources de financement de la recherche avant même son commencement. […] Ainsi, chaque université ou institution de recherche devrait établir un système permettant d’examiner, sur le plan technique et éthique, le caractère approprié des propositions de recherche qui pourraient être destinées à la sécurité militaire, en prenant en compte la validité de leurs objectifs de recherche, de leur méthode et de leurs applications potentielles^(x).

Ainsi, en dépit de la volonté de « normalisation » (plus que de militarisation massive) de Shinzō Abe, l’instance représentante des scientifiques et universitaires japonais marque son refus de voir ses recherches soutenir le développement militaire de l’archipel. L’engagement du Conseil scientifique n’est donc plus seulement limité, comme au temps de Pugwash, aux appels au désarmement nucléaire ou à mettre un terme aux essais ; l’engagement antinucléaire s’accompagne d’une posture de prudence, voire de méfiance à l’encontre de toute instrumentalisation politique et militaire de la recherche.

L’héritage des engagements antinucléaires avec Pugwash, couplé à l’actuelle réflexion sur une science éthique et non soumise aux projets des FAD ou du Premier ministre, serait donc susceptible de faire obstacle à une velléité de prolifération. Sans pour autant adopter un point de vue univoque sur l’ensemble des scientifiques japonais, il paraît malaisé de penser une prolifération japonaise lorsque les experts supposés être à même de l’initier adhèrent à des idéaux antinucléaires et antimilitaristes. Surtout, la critique de l’ambiguïté nucléaire du gouvernement japonais n’émane pas seulement du milieu scientifique, mais se retrouve également de manière plus générale au sein de la société japonaise, ce qu’illustre le débat autour du Traité d’interdiction des armes nucléaires (TIAN).

Le Traité d’interdiction des armes nucléaires, principale manifestation du clivage entre la population et le gouvernement japonais autour du nucléaire militaire ?

Le Traité d’interdiction des armes nucléaires (TIAN), entré en vigueur en janvier 2021, illustre clairement l’ambiguïté de la politique nucléaire du gouvernement japonais aux yeux de sa propre population.

Adopté en juillet 2017 par 122 États, le TIAN s’inscrit dans le cadre de campagnes issues de la société civile portant sur les conséquences humanitaires de l’emploi de l’arme nucléaire, comme ICAN, qui a obtenu le prix Nobel de la Paix la même année, notamment pour avoir largement promu le TIAN. Le préambule du traité constate la lenteur du désarmement nucléaire dans le cadre du TNP et, bien qu’il considère que ce dernier constitue le cœur du régime international de non-prolifération, estime que les objectifs de désarmement formulés par le TNP ne peuvent être atteints qu’avec la mise en place d’une interdiction juridiquement contraignante des armes nucléaires. C’est ainsi que l’article I prévoit entre autres l’interdiction de la possession ou de la production d’armes nucléaires, tout comme la possibilité de bénéficier d’une assistance nucléaire militaire de la part d’un tiers^(x). Le déploiement de ces armes ainsi que la menace de leur emploi sont prohibés pour les parties au traité.

Le Japon a refusé de participer à l’ensemble des conférences onusiennes ayant précédé la rédaction de ce traité. À l’instar des États dotés de l’arme nucléaire et des États bénéficiant d’une dissuasion nucléaire élargie, comme ceux de l’OTAN (à l’exception des Pays-Bas, qui ont participé au vote pour rejeter le TIAN), le Japon ne s’est pas présenté à la réunion de l’Assemblée générale des Nations unies visant à adopter ce traité, le 7 juillet 2017^(x).

Lors de la séance d’ouverture des négociations, le 27 mars 2017, le représentant permanent du Japon à la Conférence du désarmement des Nations unies a précisé les raisons de ce rejet^(x). Tōkyō considère que les bombardements de Hiroshima et de Nagasaki lui confèrent une « mission » (shimei) dont le but est la mise en place d’un monde sans armes nucléaires. Le communiqué décrit l’approche nippone comme fondée sur une volonté de coopération entre États dotés et États non dotés de l’arme nucléaire, associant l’ensemble des acteurs pour obtenir des résultats concrets de désarmement. Le Japon critique le TIAN pour cette raison, estimant que la non-participation des États dotés et le clivage qui en résulte entre les signataires et l’ensemble des autres États ne permet pas d’aboutir à la réduction du nombre d’armes nucléaires.

De plus, Tōkyō met en avant la nécessité de lier constamment les objectifs de désarmement et les impératifs de sécurité nationale. C’est pourquoi la déclaration mentionne l’exemple de la Corée du Nord, dont la poursuite d’essais nucléaires et de tirs balistiques montre la permanence d’une menace tant pour le Japon que pour le régime du TNP. La persistance de cette crise de prolifération est l’une des raisons évoquées pour justifier le refus japonais d’adhérer au TIAN, qui ne permettrait pas de résoudre cette crise pour Tōkyō.

Ce communiqué souligne la complexité de la politique nucléaire officielle du Japon, à l’épreuve d’importantes mobilisations en faveur du désarmement nucléaire. La mention d’une « mission » qui lui incomberait du fait de son statut de seul État à avoir été frappé par l’arme nucléaire vise d’emblée à répondre à la dimension morale du débat autour du TIAN. Ce rappel d’une responsabilité spéciale du Japon à l’égard du désarmement s’adresse tant à la communauté internationale qu’à la population nippone, montrant qu’il s’agit d’une priorité pour Tōkyō, qui évoque également sa résolution annuelle à l’ONU en faveur du désarmement nucléaire généralisé.

Cependant, une autre raison majeure du rejet du TIAN par le Japon n’est pas mentionnée dans le communiqué. L’adhésion au traité serait en effet incompatible avec le fait de bénéficier de la dissuasion élargie américaine dans la mesure où l’article I interdit la possibilité de recevoir une assistance nucléaire de la part d’un État doté de l’arme. C’est dans son « Livre bleu diplomatique » de septembre 2018 que le ministère des Affaires étrangères japonais mentionne cette raison :

Le Japon étant le seul pays à avoir connu la destruction nucléaire au cours de la guerre, le Gouvernement du Japon partage avec le Traité d’interdiction des armes nucléaires l’objectif d’élimination totale des armes nucléaires. Cependant, le développement nucléaire et balistique de la Corée du Nord est une menace grave, imminente et sans précédent contre la paix et la stabilité du Japon et de la communauté internationale. Les armes conventionnelles ne pouvant à elles seules dissuader ceux qui, à l’instar de la Corée du Nord, menacent de recourir aux armes nucléaires, il est nécessaire de maintenir la dissuasion, y compris la dissuasion nucléaire, au sein de l’alliance nippo-américaine^(x).

La posture morale du Japon s’accompagne ici d’une forme de pragmatisme refusant de découpler les enjeux éthiques, humanitaires et sécuritaires, allant même jusqu’à suggérer que la véritable moralité consiste à indexer les objectifs de désarmement sur le niveau de menace encouru par la population japonaise face à Pyongyang. Cette décision prend en compte la vulnérabilité moindre de la Corée du Nord aux pressions externes (comme celle de la campagne en faveur de l’abolition des armes nucléaires), aux normes internationales de prohibition et aux pressions internes de l’opinion publique, réduisant la plausibilité d’une adhésion progressive du régime à ces nouvelles normes^(x).

Le rejet du TIAN par Tōkyō ne doit pas s’interpréter dans le sillage des déclarations favorables à ce que le Japon maintienne la possibilité juridique de se doter de l’arme nucléaire. Sur ce point particulier, le Japon se trouve dans une position similaire à celle de la Belgique ou de l’Italie, en tant qu’État non doté de l’arme nucléaire et ne pouvant se passer des garanties de sécurité américaines, qui ne peuvent qu’entrer en contradiction avec une adhésion au TIAN.

Cependant, si l’on se réfère aux sondages, la nécessité pour le gouvernement japonais de maintenir à tout prix l’alliance avec les États-Unis et la dissuasion élargie crée un important clivage avec la majeure partie de l’opinion publique nippone. L’analyse de sondages réalisés entre 2017 et 2019 par trois politistes américains permet de déceler un triple désaveu de la politique nucléaire nippone par une majorité de la population (figure 6).

Le premier désaveu de la politique du gouvernement réside dans l’acceptation tacite, indiquée par le sondage de 2017, d’une Corée du Nord dotée de l’arme nucléaire. Ce point va à l’encontre du souhait d’une dénucléarisation complète, vérifiable et irréversible de Pyongyang que partagent le Japon et les États-Unis. De plus, le rejet massif d’une prolifération par la population ne fait que renforcer l’obstacle de l’opinion publique face à une hypothétique acquisition de l’arme. La Corée du Nord, présentée par le gouvernement comme la plus grande menace à laquelle l’archipel est confronté, n’apparaît donc pas aux yeux de 69 % des Japonais comme un motif valable de prolifération, contrairement à plusieurs des déclarations de responsables politiques étudiées précédemment. Si politique du seuil il y avait de la part du gouvernement, celle-ci serait alors largement refusée par l’opinion publique.

Figure 6

Trois sondages indiquant l’opposition entre la population 
et le gouvernement japonais sur le nucléaire militaire (2017-2019)^(x)

Le deuxième sondage révèle un désaveu plus problématique encore dans la mesure où il correspond à une négation de la dissuasion élargie et des garanties de sécurité américaines. Fondée sur la menace de représailles en cas d’attaque, la stricte application de la dissuasion élargie n’est pas souhaitable pour 85 % de la population. Ce rejet dépend moins d’une hostilité particulière vis-à-vis des États-Unis que d’un refus de l’arme nucléaire en tant que telle, puisque la même année, 71,8 % des Japonais pensaient que toutes les armes nucléaires devraient être éliminées, contre 19,5 % seulement qui les jugeaient nécessaires pour empêcher l’éclatement d’une nouvelle guerre^(x).

La majorité de la population adopte donc une posture diamétralement opposée à celle que le gouvernement a exprimée pour justifier sa non-adhésion au TIAN : jugeant l’arme nucléaire immorale en soi, elle souhaite voir le désarmement et le non-emploi primer sur les problématiques sécuritaires et géopolitiques, même si l’archipel devait subir une frappe nord-coréenne.

Les résultats du troisième sondage, voyant 75 % de l’opinion publique nippone réclamer la signature et la ratification du TIAN, procèdent des conclusions que l’on peut tirer des sondages précédents. Le rejet de l’arme nucléaire et de la mise en œuvre de la dissuasion élargie aboutit logiquement à l’esprit du traité. Les politistes ayant conduit ces sondages précisent d’ailleurs que 72 % des sondés se réclamant du PLD ont réclamé l’adhésion au TIAN. Le désaveu de la posture du gouvernement par rapport à ce traité n’est donc pas une question d’opposition partisane, mais bien d’opposition idéologique. La population semble davantage prompte à aborder la question de l’arme nucléaire sous l’angle éthique, contrairement au gouvernement qui présente sa politique comme pragmatique.

Ce clivage entre idéalisme et réalisme est d’autant plus profond que la promotion du désarmement nucléaire par le gouvernement japonais manque de cohérence aux yeux de la population, dans la mesure où elle ne s’accompagne pas d’une signature du TIAN. Le préambule du traité mentionne d’ailleurs expressément, à deux reprises, les hibakusha :

Conscients des souffrances et des dommages inacceptables subis par les victimes de l’emploi d’armes nucléaires (hibakusha) et par les personnes touchées par les essais d’armes nucléaires […]^(x).

Que le Japon ne participe pas à un traité revendiquant textuellement l’héritage des victimes de Hiroshima et de Nagasaki explique également l’incompréhension de la part de sa population, ainsi que le désir de voir le gouvernement changer sa position à l’égard du TIAN. Le clivage que suscite ce traité, dans le sillage du renouveau des mouvements antinucléaires après Fukushima, illustre la tension qui caractérise le Japon au sujet du nucléaire militaire. La posture du gouvernement repose donc sur un équilibre instable, entre la défense de ses intérêts vitaux grâce au parapluie nucléaire américain et la conciliation avec une opinion publique largement hostile au nucléaire, tant civil que militaire. Cette distance entre les deux positions apparaît comme une limite aux possibilités de prolifération du Japon, ce que pourrait renforcer la position de l’institution représentative des scientifiques nippons évoquée supra. L’obstacle que représente l’opinion publique semblerait plus important que ne veulent l’admettre certains chercheurs ou responsables politiques nippons favorables à une possibilité de se doter de l’arme nucléaire.

Conclusion

L’idée d’une politique du seuil se fonde sur l’existence des capacités nucléaires latentes du Japon, conjuguées à ses doutes quant aux garanties de sécurité américaines. L’incertitude par rapport à la dissuasion élargie pousserait Tōkyō à conserver la capacité de se doter, ultimement, d’une capacité de dissuasion propre, prête à prendre le relais en cas d’échec de l’alliance avec les États-Unis. L’idée sous-jacente est celle d’une ambiguïté intentionnelle du Japon, comme a pu le laisser entendre un mémorandum rédigé en 1974 par le directeur du Bureau de la politique de défense de l’Agence de défense, Takuya Kubo :

Si le Japon prépare une capacité nucléaire latente qui lui permettrait de développer un arsenal nucléaire significatif à tout moment, les États-Unis voudront ainsi soutenir le système de sécurité nippo-américain en accordant une garantie nucléaire au Japon, puisque autrement, les États-Unis craindraient une détérioration rapide de la stabilité des relations internationales déclenchées par une prolifération nucléaire^(x).

En d’autres termes, le maintien des capacités nucléaires latentes du Japon peut être compris comme un moyen de pousser les États-Unis à renforcer l’alliance, conformément à la vision développée par Washington dans les années 1950 d’une alliance comme moyen d’éviter une prolifération nippone. Si cette hypothèse ne peut être confirmée uniquement par l’existence de ce type de déclarations, on peut cependant estimer qu’il existe une utilisation politique de cet état de fait (le Japon dispose de capacités nucléaires latentes) dans le cadre de ce type de déclarations, qui font naître une forme d’incertitude stratégique au sein de l’alliance et en Asie orientale.

Cette distinction est importante dans la mesure où elle permet d’éviter l’écueil qui consisterait à faire du développement de capacités nucléaires latentes un pilier, voulu comme tel, de la politique de défense japonaise. Cela reviendrait à ne pas prendre en compte l’investissement de Tōkyō dans la consolidation de l’alliance avec les États-Unis. Les efforts du Japon sont bien davantage tournés vers un renforcement de la dissuasion de l’alliance que vers l’établissement d’une capacité autonome, comme le montrent l’évolution de l’alliance vers davantage de concertation entre les deux parties avec le Dialogue de dissuasion élargie, la multiplication des documents officiels japonais réaffirmant la centralité de la dissuasion américaine dans leur politique de défense et les communications américaines allant de nouveau dans ce sens depuis la prise de fonction de Joe Biden. Le développement des capacités conventionnelles de Tōkyō, comme les systèmes de défense antimissile, participe du renforcement de la dissuasion globale de l’alliance.

C’est pour cette raison que les rapports de 1968-1970 et de 1995 ont conclu au rejet d’une option nucléaire autonome pour Tōkyō, considérant que les intérêts vitaux de l’archipel seraient bien mieux protégés dans le cadre de la dissuasion élargie qu’à travers la mise en œuvre de capacités nucléaires et d’une dissuasion purement japonaise. C’est donc la dissuasion élargie américaine, ainsi que la consolidation de ce partenariat de sécurité bilatéral par l’accroissement du rôle du Japon au sein de l’alliance, qui sont au cœur de la politique de dissuasion de Tōkyō vis-à-vis de la Corée du Nord et de la Chine, bien plus que la menace implicite d’une éventuelle prolifération nucléaire japonaise.

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