L’Académie russe de l’économie nationale et de l’administration publique au service de la modernisation autoritaire du régime de Vladimir Poutine

Introduction

Wow. Vladimir Mau was arrested in Moscow. Shocking. Hardly a dissident or opposition leader. No one is safe^(x).

« Personne n’est en sécurité », écrivait Michael McFaul, le 30 juin 2022 sur le réseau social Twitter, au sujet d’une énième manifestation de la radicalisation du régime de Vladimir Poutine depuis le 24 février 2022 et le déclenchement de « l’opération militaire spéciale » en Ukraine. Professeur de science politique à Standford où il dirige l’Institut Freeman Spogli pour les études internationales, Senior fellow à la Hoover Institution et ancien ambassadeur des États-Unis à Moscou sous la présidence de Barack Obama, Michael McFaul est un observateur attentif et averti de la politique intérieure russe. Son étonnement a été partagé par nombre de spécialistes de la Russie contemporaine et tient à une raison simple : cette arrestation semble marquer un nouveau tournant répressif. En effet, la mise en cause de Vladimir Mau, l’un des économistes les plus reconnus du pays et qui a été maintes fois décoré par les trois hommes qui se sont succédé à la présidence de la Fédération de Russie depuis la chute de l’URSS, a constitué un signal fort envoyé à tous les obligés du régime, un avertissement majeur à destination de l’ensemble de l’élite cooptée. Désormais, plus personne n’est à l’abri de l’arbitraire, pas même les plus fidèles ou les plus utiles au régime. Au moment où il est accusé, V. Mau est à la tête, depuis près de 12 ans, de la plus grande institution de recherche, d’enseignement supérieur et de formation continue de la Fédération de Russie. L’Académie russe de l’économie nationale et de l’administration publique (ARENAP), aussi appelée Académie présidentielle, est un établissement protéiforme gigantesque qui revendique plus de 230 000 étudiants et auditeurs par an. Il ambitionne ainsi de former « le futur de la Russie », comme cela est proclamé sur le mur d’enceinte de son campus moscovite, son site internet officiel et le fronton de ses 47 filiales régionales réparties sur l’ensemble du territoire russe, de l’enclave de Kaliningrad jusqu’à la péninsule du Kamtchatka.

L’Académie présidentielle a été créée par décret présidentiel, sous la présidence de Dmitri Medvedev (2008-2012), et alors que Vladimir Poutine officiait, quant à lui, en tant que Premier ministre. Le 20 septembre 2010, l’oukase (décret) n° 1140 « sur la formation de l’Académie russe de l’économie nationale et du service public près le président de la Fédération de Russie^(x) » acte en fait la fusion de plusieurs établissements d’enseignement supérieur et de formation continue des agents publics déjà existants.

Il s’agit d’abord de l’union de deux anciennes académies soviétiques, l’ancienne académie des sciences sociales près le Comité central du Parti communiste de l’Union soviétique, devenue l’Académie russe de gestion puis l’Académie russe d’administration publique (RAGS)^(x), d’une part, et de l’Académie de l’économie nationale qui a, pour sa part, conservé son nom après 1991. La première a été créée en 1946, sous Staline, pour remédier au niveau des hauts cadres du parti et de l’État soviétique jugé insuffisant. L’Académie des sciences sociales (AON) de l’Union soviétique, placée près le Comité central, formait les meilleurs éléments issus des hautes écoles du parti réparties sur l’ensemble du territoire soviétique, auxquels elle délivrait un diplôme de troisième cycle après la soutenance d’une thèse d’aspirant. La seconde académie est de création plus tardive : l’Académie de l’économie nationale (ANH) est fondée en 1977 à partir de l’Institut de gestion de l’économie nationale créé en 1970, à l’initiative d’Alekséj Nikoláevič Kosýgin – un technocrate spécialisé dans les questions de gestion de l’économie soviétique, devenu président du Conseil des ministres à partir de 1964.

À ces deux anciennes académies soviétiques, RAGS et ANH, s’ajoutent douze autres établissements de formation continue et d’enseignement supérieur qui sont, pour l’essentiel, les académies régionales du service public réparties sur l’ensemble du territoire de la Fédération de Russie, héritières des anciennes hautes écoles du parti (VPŠ) et à la tête de petits réseaux régionaux d’établissements de niveau infrarégional et qu’elles emmènent avec elles dans cette réforme de fusion des établissements et de restructuration de l’ensemble du dispositif.

Au-delà du discours du pouvoir, qui la présente alors comme une simple mesure de rationalisation, il s’agit en fait d’une réforme de modernisation recentralisatrice élaborée et conduite au profit de l’ancienne Académie de l’économie nationale. Derrière une apparence de neutralité politique et l’argumentaire de la « modernisation de l’État », la restructuration du dispositif institutionnel de formation des cadres est le produit d’un arbitrage en faveur d’une certaine vision stratégique de la construction de l’État et de sa domination sur la société, dont sont porteurs les économistes et les gestionnaires à la tête de l’Académie de l’économie nationale, et qui sert l’agenda et les intérêts politiques du pouvoir. La politique des cadres poutinienne a ainsi longtemps été la forêt cachée par l’arbre des réformes administratives et des innovations politiques spectaculaires – de la reprise en main du champ administratif^(x) à la recréation du champ partisan autour du parti du pouvoir La Russie unie^(x). C’est pourtant dans le champ de la formation des serviteurs de l’État que, à bas bruit, le régime poutinien s’est inscrit dans la durée et entendait créer de la prévisibilité du sommet à la base de l’État et de son appareil bureaucratique en recentralisant le dispositif institutionnel de formation des cadres. Il en va de la crédibilité et de la performativité de la sacro-sainte « verticale du pouvoir », tant vantée, mise en discours et en scène par le pouvoir en place.

Il est attendu des nouveaux cadres du régime post-soviétique qu’ils assurent la modernisation du pays – et de la société envisagée dans une perspective toute soviétique – par la mise en place d’un nouvel État moderne, synthèse d’une interprétation particulière du corpus idéologique du nouveau management public et des normes transnationales de la nouvelle gouvernance et d’héritages matériels et symboliques savamment sélectionnés. Ce modèle combinant héritages, instrumentalisation du passé et importation d’une modernité fantasmée à partir du corpus du New Public Management et des prescriptions internationales présente l’intérêt notable de permettre au pouvoir en place de faire exister la transformation des structures de l’État en se focalisant sur sa capacité à assurer la mise en œuvre fidèle des décisions du Centre (state capacity) au détriment de l’impartialité de l’État et de ses administrations vis-à-vis des acteurs sociaux et de la formation d’un véritable éthos du service public au service de la société (state quality)^(x). Dans cette optique, le système des réserves de cadres formé à partir de 2008, et qui n’est pas sans rappeler le fonctionnement de la nomenklatura soviétique, met en évidence la volonté du pouvoir d’État de façonner l’identité collective du groupe d’élite qui le sert. Les réserves de cadres et l’Académie présidentielle, en tant que lieu de formation de ces cohortes de cadres sélectionnés par le régime, jouent un rôle de pacification et de règlement des conflits potentiels au sein de la classe dominante.

Dans le contexte de la guerre en Ukraine, l’arrestation soudaine de Vladimir Mau amène à s’interroger sur les pouvoirs de l’Académie présidentielle, son rapport au régime, la réalité de l’autonomie dont elle se targuait de jouir, et celle de ses dirigeants, et même sur son avenir alors que la frange la plus libérale de l’élite au pouvoir a été marginalisée^(x). Enfin, les menaces qui pèsent sur l’établissement et ses activités de recherche et de formation – le programme de liberal arts de l’ARENAP a par exemple été renommé en septembre 2022 après que le bureau du procureur de Moscou l’eut jugé dangereux car susceptible de « détruire les valeurs traditionnelles de la société russe^(x) » – témoignent plus généralement de la situation critique des sciences humaines et sociales dans un régime qui se radicalise à mesure que son armée s’enlise sur le terrain militaire en Ukraine.

Encadré 1 :

Les sources de l’étude

Cette étude s’appuie sur des données récoltées lors de plusieurs séjours de recherche et de terrain réalisés en Russie, entre 2014 et 2019, à Moscou et dans les régions du Nord-Ouest, de la Volga, de l’Oural et de Sibérie. Ces séjours nous ont permis d’habiter les institutions étudiées, d’y suivre des formations destinées aux agents de l’administration russe et de mener une enquête ethnographique au long cours cumulant près de deux ans de présence sur le terrain. Le matériau collecté mêle des données qualitatives recueillies lors d’entretiens semi-directifs (n=92), des observations ethnographiques, et la consultation de sources écrites telles que la littérature grise et plusieurs fonds d’archives. Les enquêtés ont été anonymisés et apparaissent dans ce texte sous un nom d’emprunt.

I. Moderniser l’État, consolider le régime : une école du pouvoir

À l’approche des élections présidentielles de 2008, nombreux étaient les observateurs assurant que Vladimir Poutine engagerait une modification de la Constitution afin de pouvoir se représenter et briguer un troisième mandat. Affichant le souci de respecter la lettre constitutionnelle, V. Poutine a pris la tête du parti Russie unie pour les élections législatives de 2007, transformées en plébiscite personnel, et a annoncé lui-même le nom de son successeur : Dmitri Medvedev. Ce dernier a, pendant un temps, incarné le mirage d’une libéralisation du système. Il a surtout poursuivi un projet de modernisation de l’économie russe qui visait à susciter un soutien massif de la population à l’équipe au pouvoir et renforcer le régime. Ce projet modernisateur est présenté par D. Medvedev à l’automne 2009 dans une série de discours à l’adresse de la nation et au Parlement. Il s’agit pour le pouvoir russe de substituer au modèle économique existant – une économie de la rente reposant sur les exportations de matières premières –, jugé obsolète et humiliant, un modèle fondé sur l’innovation technologique et le potentiel intellectuel^(x). C’est dans ce contexte qu’intervient la création de l’Académie présidentielle qui s’analyse en fait comme une entreprise de recentralisation du dispositif institutionnel de formation des cadres hérité de l’URSS dont l’État fédéral s’était désintéressé.

Le 20 septembre 2010, le président de la Fédération Dmitri Medvedev procède à la création de l’Académie russe de l’économie nationale et de l’administration publique par oukase présidentiel^(x). Ce nouvel établissement est présenté comme le résultat de la fusion de l’ancienne Académie russe de l’administration publique et de l’Académie de l’économie nationale ainsi que de douze autres établissements correspondant aux anciennes écoles supérieures régionales du parti, reconverties en académies régionales de l’administration publique au cours des années 1990^(x). Cette réforme crée un établissement gigantesque qui revendique aujourd’hui plus de 200 000 étudiants et auditeurs sur l’ensemble du territoire de la Fédération de Russie. Dans cette première partie, il s’agira de montrer comment l’Académie présidentielle s’inscrit dans le prolongement du pouvoir d’État dont elle est une émanation directe. Cet établissement remplit un rôle de courroie de transmission du pouvoir de la petite élite à la tête du régime jusqu’aux cadres intermédiaires et aux street level bureaucrats (agents de base) des administrations sur l’ensemble du territoire et vise à assurer les conditions matérielles de sa domination politique sur la société russe.

Un établissement polyvalent au rayonnement fédéral et aux ambitions internationales

La réforme de 2010 portant création de l’Académie présidentielle a donné naissance à un établissement gigantesque, en mesure de quadriller l’ensemble du territoire de la Fédération de Russie et taillé pour être compétitif sur le marché international de l’enseignement supérieur, de la recherche et de la formation des cadres.

« La plus grande académie au monde »

C’est la plus grande Académie au monde. Nous avons analysé le marché, il n’existe tout simplement pas d’équivalent dans le monde^(x) !

L’Académie russe de l’économie nationale et de l’administration publique revendique plus de 200 000 étudiants et auditeurs par an. Si certaines universités dans le monde enregistrent des effectifs sensiblement plus conséquents^(x), elle est, en revanche, la plus grande académie de formation d’agents publics. Ses chiffres s’expliquent en fait par l’agrégation des 130 000 étudiants inscrits en formation initiale dans les différents niveaux de formation (baklavriat, magistratura et aspirantura) aux quelque 50 à 80 000 agents publics suivant des cursus de formation continue et employés dans la fonction publique d’État ou la fonction publique municipale. Ce deuxième chiffre varie d’une année sur l’autre en fonction de l’évolution des programmes proposés par l’Académie et des besoins des administrations de rattachement des agents^(x). Ajoutons cependant que moins d’un quart des effectifs sont formés par l’Académie moscovite, la grande majorité étant formée au sein du réseau de filiales régionales et infrarégionales. L’Académie présidentielle emploie 17 000 personnes au total, dont 6 000 enseignants et chercheurs^(x). Si on la compare aux autres établissements d’enseignement supérieur russes, l’Académie présidentielle détonne tout autant par son gigantisme. En effet, le deuxième plus grand établissement de la Fédération, l’Université des finances près le gouvernement de la Fédération de Russie – ancienne Académie des finances créée en 1991 sur le même mode que l’Académie de l’économie nationale – compte 70 000 étudiants tandis que l’Université d’État de Moscou (38 000 étudiants) et la Haute École d’économie de Moscou ou Vyshka (22 000) rivalisent tout juste avec son campus moscovite. Outre qu’il est le résultat immédiat de l’agrégation de plus d’une dizaine d’institutions d’enseignement supérieur, ce gigantisme s’explique par le polymorphisme de l’établissement et la polyvalence de ses activités.

Cette polyvalence est d’abord un héritage des institutions qui l’ont précédée. Ainsi, l’Académie russe de gestion (RAU), créée en 1992, se caractérisait déjà par la multiplicité de ses missions, bien qu’elle n’ait pas accueilli d’étudiants issus des bancs de l’école secondaire, mais uniquement des agents publics ayant déjà exercé leur profession. En sus de la formation complémentaire (après l’obtention d’un diplôme dans un autre établissement d’enseignement supérieur), la RAU proposait des formations de perfectionnement (povyšenie kvalifikacii) et des programmes de formation professionnelle continue (dopolnitelʹnye professionalʹnye obrazovatelʹnye programmy). L’Académie accueillait également des cadres scientifiques pour une formation à la recherche sanctionnée par un doctorat – ce qui correspondait à la poursuite de l’activité principale de l’AON. Enfin, la RAU avait une importante activité de recherche scientifique et d’expertise sur commande des organes du pouvoir d’État, d’expertise des politiques publiques, d’élaboration de nouvelles technologies de gouvernement et d’administration, d’analyse prospective des besoins en cadres dirigeants de l’administration et enfin d’information à destination des organes administratifs^(x). Cette variété d’activités a été logiquement amplifiée par la réunion de plusieurs anciens établissements et institutions de formation aux missions variées par la réforme de 2010.

Au terme de ce processus de reconfiguration des anciennes académies soviétiques et de l’agrégation du réseau des anciennes écoles de PCUS, l’établissement est une institution polymorphe dont les missions dépassent très largement celles d’une université traditionnelle. L’Académie présidentielle se positionne dans des secteurs d’activité très divers aux intersections de la science, de l’expertise et de l’instrumentation de l’action publique. Elle est tout d’abord une université recrutant des étudiants issus de l’enseignement secondaire et diplômés du EGÈ^(x). Elle se veut aussi une business school de haut niveau incarnant la modernité de l’enseignement supérieur dans les disciplines telles que la gestion des ressources humaines et le management, et distribuant des Masters of Business Administration (MBA) aux futurs cadres du secteur privé. L’Académie présidentielle renferme également un réseau de centres de recherche en sciences humaines, sociales et politiques, un incubateur d’entreprises, une école d’administration à destination des cohortes de hauts fonctionnaires du régime, et un think tank particulièrement influent dans la prise de décision et l’élaboration de l’agenda politique russe. La vidéo de présentation de l’Académie présidentielle – aux allures de spot publicitaire destiné autant aux futurs étudiants qu’aux partenaires internationaux potentiels – résume bien le polymorphisme et la polyvalence de l’institution par la voix de Sergueï Narychkine, ancien directeur de son Conseil d’administration et alors président de la Douma, chambre basse du Parlement fédéral :

Notre Académie ne se résume pas à une formation contemporaine de grande qualité. Pour être concurrentiel, un établissement d’enseignement supérieur aujourd’hui ne peut se contenter d’être un lieu de préparation des cadres administratifs. Il se doit d’être également un centre de recherche scientifique et un laboratoire d’idée moteur de la vie politique et sociale de notre société^(x).

Figure 1

Blason de l’Académie présidentielle

L’Académie présidentielle mène une politique de recrutement à la hauteur de ses ambitions. Tout comme dans les années 1990, de nombreux enseignants-chercheurs cumulent plusieurs positions et contrats dans divers établissements. Ainsi, si les enseignants de l’Académie n’y sont pas tous rattachés à titre principal, les salaires attractifs offerts et les conditions de travail au sein de l’ARENAP^(x) lui ont permis d’attirer les meilleurs spécialistes de chaque discipline, conférant à l’institution une forte légitimité scientifique et une certaine crédibilité sur un marché où elle est un acteur relativement jeune^(x). Parmi les 6 000 enseignants-chercheurs travaillant à l’Académie, 750 ont le plus haut grade scientifique, celui de docteur en sciences, qui sanctionne la seconde thèse dans le système russe. À titre d’exemple, l’Institut de l’administration publique et de la gestion (IGSU) emploie à lui seul plus de 100 membres de l’Académie des sciences de Russie^(x).

Outre ses quatre « blocs » mentionnés précédemment – université, haute école d’administration, business school et think tank –, l’Académie présidentielle regroupe 14 instituts et facultés couvrant l’ensemble du spectre des sciences humaines, sociales, économiques, politiques et juridiques. Notons que les deux plus récents instituts, l’Institut de gestion et de développement régional et l’Institut des finances et du développement durable, ont été créés en 2018^(x), ce qui atteste du dynamisme du développement et de l’offre pédagogique au sein de l’ARENAP. Parmi ces sous-ensembles, l’Institut de l’administration publique et de gestion (IGSU) est le plus important numériquement. Il forme, à lui seul, plus de 6 000 étudiants chaque année en présentiel. Il propose en outre une centaine de programmes de formation continue à destination des agents publics et des cadres du secteur privé. Il est composé de 7 facultés et regroupe 27 chaires d’enseignement et 400 enseignants-chercheurs^(x).

De l’enclave de Kaliningrad à la péninsule du Kamtchatka, la recentralisation d’un vaste réseau territorial

En remettant la main sur les académies régionales, l’Académie moscovite s’est dotée de plus de 60 filiales régionales et infrarégionales qui lui permettent de couvrir l’ensemble du territoire russe. Les trois-quarts des filiales se situent en Russie « européenne » qui compte 11 filiales dans le district fédéral du Nord-Ouest (Saint-Pétersbourg), 15 filiales dans les districts fédéraux du Centre (Moscou) et de la Volga (Nijni Novgorod), 4 filiales dans le district fédéral du Sud (Rostov-sur-le-Don) et 3 filiales dans le district fédéral du Nord-Caucase (Piatigorsk). Le quart restant se situe dans la partie asiatique de la Fédération de Russie avec respectivement 7, 6 et 4 filiales pour les districts fédéraux de l’Oural (Iekaterinbourg), sibérien (Novossibirsk), et extrême-oriental (Khabarovsk). Seul le district fédéral de Crimée (Simferopol), créé en 2014 après l’occupation de la péninsule, ne compte aucune filiale.

La réunion des anciennes académies régionales de l’administration publique – et de leurs filiales infrarégionales – sous l’autorité de l’Académie moscovite est une entreprise de recentralisation politique. Elle a notamment permis l’uniformisation des cursus de formation et des programmes d’enseignement afin que « les serviteurs de l’État soient formés de la même manière à Moscou, Novossibirsk ou Vladivostok^(x) ». Ainsi, les filiales régionales proposent des formations équivalentes, bien qu’adaptées aux réalités locales. Par exemple, on trouvera des enseignements portant sur les questions de politique frontalière, le développement économique et politique de l’Asie centrale ou les migrations régionales à Novossibirsk qui ne sont pas dispensés à Saint-Pétersbourg^(x). Les anciens sites internet officiels des filiales régionales ont progressivement été remplacés par un site uniformisé reprenant la même structure et charte graphique pour chacune d’entre elles. De la même manière, chaque filiale porte désormais un nom qui l’identifie comme un membre du réseau de l’Académie russe de l’économie nationale et de l’administration publique (ARENAP) sous la forme suivante : « Institut de gestion de [localité ou région] – filiale ARENAP ». Enfin, le diplôme délivré par tous les établissements du réseau est un diplôme national. Cette caractéristique est censée apporter un argument de poids – en leur faisant profiter du prestige de la tutelle présidentielle et de la capitale – aux filiales régionales sur le marché des formations d’enseignement supérieur dans un pays très fortement centralisé où Moscou concentre l’essentiel de l’activité et des centres de décision économiques, politiques, scientifiques et culturels^(x).

La gestion du réseau de filiales par l’établissement moscovite obéit à la même logique centre/périphéries que la politique des territoires menée au niveau fédéral^(x). Il s’agit d’une politique centralisatrice et autoritaire dans laquelle les décisions sont prises à Moscou, sans concertation avec les filiales régionales, et transmises à ces dernières pour exécution. Au sein de l’Académie présidentielle à Moscou, un vice-recteur est en charge de la coordination des filiales qu’il présente comme un travail d’uniformisation et de « translation » des caractéristiques et fonctionnement moscovites dans les territoires^(x). En outre, un département de la politique régionale, créé en 2015^(x) par le recteur Mau, assure le suivi du développement des filiales régionales et infrarégionales^(x). Cette politique de recentralisation qui a conféré à l’Académie présidentielle des dimensions impressionnantes et une capacité à rayonner sur l’ensemble du territoire de la Fédération visait également à conférer à l’établissement une taille critique suffisante pour s’insérer rapidement sur le marché international de l’enseignement supérieur et de la formation des cadres où il se montre très actif.

S’insérer sur le marché international

L’Académie présidentielle développe une intense activité internationale depuis sa création en 2010. Cette politique d’internationalisation s’est d’abord concrétisée par l’établissement de liens de coopération et d’échange avec des institutions partenaires à travers le monde. En 2020, l’ARENAP revendique ainsi plus de 450 partenaires internationaux dans près de 50 pays différents, sur tous les continents. Parmi ces institutions, on retrouve des types d’institutions très divers, conformément à la variété des orientations et des missions de l’Académie présidentielle. Ainsi, pour prendre l’exemple des partenaires français – dont on suppose que le lecteur sera plus familier –, l’ARENAP a tissé des partenariats avec l’École nationale d’administration (ENA), des instituts d’études politiques tels que ceux de Paris et Bordeaux, des universités telles que celles de Nice-Sophia-Antipolis et Paris I – Panthéon Sorbonne ou encore des écoles supérieures de commerce, des groupes Kedge et Audencia^(x), notamment. Il convient d’y ajouter des partenaires institutionnels tels que l’ambassade de France en Russie et la Chambre de commerce et d’industrie (CCI) France-Russie. Ces activités de partenariat et de coopération visent à donner une légitimité supplémentaire à cette institution nouvelle, tant à l’international que sur le marché national de l’enseignement supérieur, ce d’autant plus que ses concurrents directs en Russie ont plusieurs décennies d’avance en ces matières. Certaines institutions françaises, telles que Sciences Po ou l’ENA, ont exprimé des interrogations voire des réticences lorsqu’elles ont été approchées par cette institution non identifiée au lendemain de sa création^(x). Elles se montraient perplexes face à ce nouvel acteur alors qu’elles avaient tissé des liens anciens avec des institutions bien établies, qui revêtaient des formes plus identifiables d’établissements d’enseignement supérieur, et offraient davantage de gages en matière d’indépendance par rapport au pouvoir politique^(x). Le rapprochement avec la prestigieuse ENA a en effet été un travail de longue haleine pour l’Académie présidentielle, le recteur Mau en ayant même fait, à l’époque, une priorité, jusqu’à solliciter le soutien de membres du gouvernement dans cette entreprise^(x). Outre le fait que l’ENA a en partie servi de modèle à la réforme de 2010 portant création de l’Académie présidentielle, ce type de partenariat constitue un trophée symbolique sur le marché international et sonne comme une reconnaissance et une marque de légitimité de la part de son aînée française.

L’internationalisation de l’Académie présidentielle se joue également sur le terrain culturel et scientifique. Ainsi les personnels sont-ils encouragés à multiplier les initiatives scientifiques et les projets de coopération en matière de recherche, tels que colloques et conférences, à l’international^(x). Ceux-ci sont alors organisés à Moscou, dans les murs de l’Académie, ou dans les filiales, mais aussi à l’étranger, comme ce fut par exemple le cas, en France, de la Conférence internationale scientifique portant sur « L’internationalisation de l’enseignement et de la recherche : le rôle et le potentiel de la langue russe ». Cet événement était organisé par l’Académie présidentielle avec le soutien du ministère de l’Éducation et de la Science de la Fédération de Russie, de l’ambassade de France en Russie, de l’ambassade de Russie en France, de la représentation Rossotrudnichestvo^(x) en France et, enfin, de l’Institut national de la langue russe A. S. Pouchkine. La conférence s’est tenue au Centre spirituel et culturel orthodoxe russe situé quai Branly, à Paris. Inauguré en 2016, ce centre culturel est considéré par les observateurs comme un maillon du dispositif de diplomatie publique visant à promouvoir la culture russe à l’étranger, notamment par la diffusion de la langue russe^(x). Ainsi l’Académie présidentielle prend-elle place dans les nouvelles stratégies de soft power mises en œuvre par le pouvoir. Au-delà, le recteur Mau a initié la création, à Saint-Pétersbourg, d’une faculté de « sciences politiques comparées » dont l’activité scientifique devait pallier le manque d’ouverture des chercheurs russes sur les travaux anglo-saxons et européens, d’une part, et améliorer la diffusion des travaux russes à l’étranger, d’autre part^(x). La création de cette faculté a d’ailleurs été confiée à une politologue et universitaire française, ancienne élève de Sciences Po et de l’INALCO et docteure de l’Université Paris Nanterre. Les liens privilégiés développés avec la France s’expliqueraient, selon certains acteurs internes à l’institution, par la trajectoire de Vladimir Mau^(x), lui-même docteur en sciences économiques de l’Université Pierre-Mendès-France de Grenoble^(x), tout comme l’un de ses vice-recteurs, Sergej Germanovič Sinel’nikov-Murylev^(x).

L’activité internationale de l’Académie présidentielle se déploie enfin par le truchement d’un réseau de centres de partenariat et de coopération. Centrés sur le développement des relations avec un pays-cible, ceux-ci se sont multipliés au cours de la deuxième moitié des années 2010 et sont généralement adossés à une faculté ou un institut au sein de l’Académie présidentielle. Le centre franco-russe, par exemple, est rattaché à l’Institut d’administration publique et de gestion (IGSU). Créé en 2014, il a établi un partenariat avec l’ambassade de France en Russie et noué des partenariats et projets de coopération universitaire et scientifique avec plusieurs institutions françaises^(x). L’équipe du centre franco-russe a également contribué, en 2016, à la fondation de l’université franco-russe, partenariat international noué par l’Académie présidentielle et trois autres partenaires russes, dont l’Université de l’Amitié des Peuples (RUDN), avec l’Université Nice-Sophia-Antipolis, et les écoles supérieures de commerce EDHEC, NEOMA et SKEMA. En 2019, les universités d’Aix-Marseille et de Grenoble-Alpes ont rejoint ce consortium dont l’objectif est de « promouvoir la mobilité académique des étudiants et la recherche commune » entre les institutions des deux pays : programmes d’enseignement conjoints, doubles diplômes, etc.^(x). Vladimir Mau, recteur de l’Académie présidentielle, préside le consortium depuis 2017^(x).

Enfin, l’adhésion du pouvoir et des élites administratives au corpus idéologique et aux injonctions modernisatrices charriées par le nouveau management public suppose également de se soumettre aux critères d’évaluation qu’il promeut. Ainsi l’Académie présidentielle joue-t-elle le jeu des classements internationaux, au sein desquels il est devenu une priorité de faire figurer l’établissement. Rappelons que la fusion de 2010, en agrégeant de nombreuses institutions qui, à elles seules, n’auraient pas été de taille à rivaliser avec les leaders mondiaux, résulte aussi de cette logique. À ce titre, la page « à propos de l’Académie », sur le site officiel de l’ARENAP^(x), insiste très largement sur la période récente lorsqu’elle évoque l’histoire de l’Académie. Si le lien avec la période soviétique est clairement revendiqué et sert la légitimité de la nouvelle institution à partir de la mention de la filiation avec ses prestigieux ancêtres, les développements consacrés à l’ANH, d’une part, et l’ASS, d’autre part, sont assez sommaires. En revanche, il est fait mention, dans le détail, des événements survenus au cours de la décennie 2010, soit depuis la réforme portant création du nouvel établissement. Les informations rassemblées peuvent être classées en quatre catégories : les nouveaux diplômes, formations ou encore instituts et centres de recherche créés depuis 2010 ; les accréditations et les labels censés témoigner de la bonne évaluation de l’Académie par les acteurs institutionnels et la presse ainsi que de son insertion rapide sur le marché national ; l’évolution du positionnement de l’Académie dans les classements internationaux et son activité d’échanges et de coopération visant à lui donner une légitimité sur le marché international en dépit de son jeune âge, et, enfin, la progression de l’Académie sur le marché de la formation continue des agents publics et dans ses relations avec les institutions fédérales et locales et leurs administrations.

Le résumé des dix premières années ressemble à un inventaire « à la Prévert » – près de 200 lignes sous forme de bullet point list – du succès et des diverses réalisations, donnant le sentiment au lecteur d’un progrès constant et, surtout, d’une institution d’excellence. On y lit aussi la marque de la quantification du monde^(x) et la mise en scène des qualités de l’ARENAP par les chiffres, les classements, les palmarès et la comparaison internationale sur le mode de la « bureaucratisation néolibérale^(x) » et de la diffusion des pratiques de benchmarking, ou évaluation comparative, tel que l’analyse Isabelle Bruno :

La qualité est à la fois un produit et un objet de la discipline managériale, sa cible et son instrument. Elle n’est évidemment pas un(e) donné(e) immédiat(e) ; elle se donne à voir à travers des savoirs et des techniques qui la caractérisent, l’inspectent, la mesurent, la traduisent en spécifications, normes, écarts types, benchmarks […] Telle est la résultante d’une bureaucratisation néolibérale qui agence les conditions d’exercice d’un pouvoir politique procédant par quantification (datacratie), comparaison (exocratie) et valorisation sociale de la supériorité compétitive, de l’excellence (méliocratie)^(x).

La présence et la progression de l’ARENAP, et de ses différentes composantes, dans les classements internationaux font l’objet de nombreux développements. Ainsi apprend-on par exemple que l’Académie est devenue, en 2013, le premier membre russe du réseau américain et international des écoles de politiques publiques, d’affaires publiques et d’administration^(x). Il est également fait mention de sa position, et de son évolution, dans les classements internationaux considérés comme les plus influents du monde, tels que le QS Quacquarelli Symonds ranking, le Times Higher Education World University Rankings ou encore le classement Eduniversal de l’agence de notation française SMBG.

Une émanation et un prolongement du pouvoir poutinien

Dans son entreprise de conquête du marché national et international, l’ARENAP jouit de son statut particulier et unique en Russie. Elle est d’abord, statutairement, l’Académie du président de la Fédération, lequel est à la fois la clef de voûte du système et l’institution la plus crédible aux yeux de la population russe^(x). Elle jouit ensuite d’un soutien conséquent des différentes institutions du régime, à commencer par le président et son administration, qui en ont fait un instrument de leur domination politique et un véritable prolongement du pouvoir d’État.

Une double tutelle originale et prestigieuse

L’Académie russe de l’économie nationale et de l’administration publique est un établissement unique dans le champ des établissements d’enseignement supérieur russes, du fait de sa polymorphie et de la diversité de ses missions, comme expliqué précédemment, mais également du fait de sa double tutelle institutionnelle. Si l’Académie présidentielle est placée sous l’autorité du ministère des Sciences et de l’Enseignement supérieur, elle est aussi placée « près le président de la Fédération ». Le président de la Fédération nomme d’ailleurs personnellement le recteur de l’Académie. En outre, cette tutelle présidentielle est un argument marketing décisif pour l’Académie présidentielle sur les marchés intérieur et international des formations d’enseignement supérieur et très largement investi par les membres du personnel, administratif, enseignant et de direction. Cette distinction « edinstvennyj vuz v strane pri Prezidente Rossijskoj Federacii^(x) » est mise en avant sur tous les supports de communication de l’institution et les différents affichages visibles tant à Moscou que sur les frontons des filiales régionales. L’établissement moscovite met quant à lui régulièrement en scène cette autorité présidentielle. En sus des membres du gouvernement^(x) souvent présents aux remises des diplômes, Vladimir Poutine a également fait plusieurs fois l’honneur à l’établissement de sa présence à des cérémonies officielles et a même exceptionnellement reçu des promotions diplômées au Kremlin^(x). La présence des représentants du gouvernement et du président de la Fédération n’est pas sans rappeler le faste et le prestige de la période soviétique, lorsque le secrétaire général lui-même venait remettre leur diplôme aux pensionnaires de l’Académie des sciences sociales de l’Union soviétique près le Comité central du PCUS^(x).

Outre sa dimension symbolique, cette tutelle présidentielle n’est pas anodine d’autant qu’elle vient rappeler que c’est l’administration présidentielle qui est à l’origine de la création de cette institution. Au-delà, elle est, de l’aveu d’un des acteurs centraux de l’établissement, « sa raison d’être » :

– Le président a fondé notre Académie, il a nommé notre recteur et tout ce que nous faisons se fait sous l’autorité de l’administration présidentielle. Et c’est pourquoi nous sommes une institution unique […] En tant qu’université, établissement d’enseignement supérieur, nous faisons exactement la même chose que la MGU^(x), le MGIMO^(x)... nous préparons des cadres. […] Mais nous sommes sous l’autorité du président de la Fédération et nous réalisons la volonté de son administration et de son gouvernement.

– C’est pour cela que vous disiez que les autres universités ont plus de liberté ?

– [Il me coupe] Non mais nous avons des libertés, nous avons beaucoup de liberté. Entendez-moi bien, nous avons aussi beaucoup de liberté : liberté académique, liberté pédagogique... Mais, dans le cadre de la réalisation de nos missions, il faut comprendre que nous sommes certes une université, mais aussi une école nationale d’administration, un centre de consulting scientifique... donc l’administration présidentielle coordonne et dirige notre action. Ce n’est pas une limitation de notre liberté, c’est notre raison d’être^(x).

Les missions de l’Académie présidentielle s’inscrivent ainsi dans le prolongement de celles du gouvernement, du président et de leur administration. Ainsi, il est attendu par les équipes au pouvoir que l’ARENAP prenne, en ces matières, le relais d’une autre institution qui a joué un rôle prépondérant depuis le début des années 1990 : le Haut Collège d’économie de Moscou. En effet, la Vyshka, comme est surnommé l’établissement en Russie, se caractérise également par sa multipositionnalité – dans une moindre mesure que l’ARENAP, toutefois – puisqu’elle était tout à la fois une université de recherche, un think tank et une école de commerce^(x). Surtout, la Vyshka a été fondée ex nihilo, en 1992, à l’initiative d’un groupe d’enseignants issus de la faculté d’économie de l’Université d’État de Moscou, et avec le soutien du gouvernement de Egor Gaïdar. Elle a été envisagée dès sa fondation, par le pouvoir de l’époque, comme un laboratoire d’idées au service du gouvernement et de sa politique, tout particulièrement en matière de réforme de l’éducation, de réforme de l’économie et de réforme de l’État^(x). Il semble que l’Académie présidentielle soit amenée à jouer un rôle croissant, notamment de conseil au gouvernement et des administrations et de formation continue des agents publics qui soulève des questions sur l’avenir de la Vyshka en ces matières. Considérée comme une représentante du camp « libéral », dans la compétition politique qui a cours au sommet du pouvoir, cette dernière serait concurrencée par un nouvel acteur, créé par le pouvoir poutinien et davantage à son image.

Enfin, la puissance économique et financière de l’Académie présidentielle atteste de l’importance stratégique qu’elle revêt pour le pouvoir et de sa situation privilégiée. En 2019, l’ARENAP disposait d’un budget, pour sa seule antenne moscovite – c’est-à-dire sans prendre en compte ses cinquante filiales régionales et infrarégionales –, de 14 milliards de roubles, équivalant à près de 180 millions d’euros, dont plus de la moitié provenait du budget fédéral (56 %), pour former 19 000 étudiants en formation initiale et près de 29 000 cadres en formation continue et perfectionnement professionnel^(x). Elle bénéficie également d’arbitrages de plus en plus favorables de la part du ministère des Sciences et de l’Enseignement supérieur, notamment dans l’attribution des « places budgétaires », c’est-à-dire financées sur le budget fédéral et permettant aux meilleurs étudiants d’étudier gratuitement, et ce au détriment de ses principaux concurrents en sciences humaines et sociales alors même que la politique du ministère de ces dernières années consiste au contraire à favoriser les études techniques^(x).

Une créature du pouvoir et un prolongement du pouvoir d’État

L’Académie présidentielle s’inscrit dans le prolongement des missions du gouvernement et constitue en cela un instrument – ou un dispositif d’action publique – chargé de conférer les moyens humains aux équipes au pouvoir de réaliser ses volontés en matière d’administration de l’État et de la société. Un rôle qui n’est pas sans rappeler les ambitions de l’agence pour la politique des cadres Roskadry qui a existé sous Boris Eltsine au début des années 1990^(x). Au-delà des seuls contenus de la formation des cadres, il est intéressant de se pencher sur l’ensemble des manières de voir et de concevoir leur mission par les membres du personnel enseignant et dirigeant. Dans ses travaux sur l’État, en distinguant le pouvoir, en tant que capacité à obtenir l’obéissance, de la domination, en tant que pouvoir légitime, c’est-à-dire consenti par les dominés, Max Weber a démontré qu’aucun pouvoir ne pouvait s’inscrire dans le temps long sans assurer les conditions de sa légitimation^(x). À cet égard, l’Académie présidentielle est un maillon essentiel des modalités d’exercice et de pérennisation de cette acceptation de la domination par la population russe. L’ARENAP est en ce sens à envisager comme un outil, privilégié par le pouvoir, de « quotidiennation » ou de banalisation du charisme juridique de l’État^(x), et ce d’autant plus que la bureaucratie est l’instrument par excellence de la domination légale-rationnelle en tant qu’elle repose sur « la croyance en la légalité des règlements arrêtés et du droit de donner des directives qu’ont ceux qui sont appelés à exercer la domination par ces moyens^(x) ». Dans cette optique, la bureaucratie est effectivement l’instrument véritable de l’État moderne qui assoit sa domination en la fondant sur la légitimité des lois et règlements qu’il édicte. Et c’est justement le sens du fameux « monopole de la contrainte physique légitime » que l’État revendique, avec succès, et qui correspond à la naissance de l’État moderne au terme du processus d’expropriation des pouvoirs concurrents, privés, du pouvoir central, étatique^(x). La bureaucratie joue également un rôle essentiel parmi les mécanismes qui permettent d’assurer la pérennité de la domination politique^(x). De ce point de vue, la manière dont le directeur de l’Institut de gestion et d’administration publique (IGSU) définit les missions de l’Académie est particulièrement éloquente :

Le pouvoir a changé, le régime aussi mais tout régime politique a besoin de gens qui exécutent ses décisions. Comme le disait le camarade Iossif Vissarionovitch Staline : « C’est une chose de donner de bonnes directives, c’en est une autre de trouver des gens qui les exécuteront. » Voilà. Staline, Dieu merci, est mort. Mais l’impératif de gouverner et de diriger l’État, lui, demeure. C’est pourquoi il est de notre ressort de préparer des gens qui comprennent correctement les missions qui leur sont confiées par l’État. En cela nous nous différencions naturellement d’autres universités, disons classiques, qui disposent certainement de davantage de marges de manœuvre concernant leurs activités. Notre mission est de préparer des cadres pour permettre la réalisation de la volonté politique du gouvernement, la volonté de l’État. Il n’y a là rien de bien ou de mal, c’est simplement le sens de notre mission et de cette Académie^(x).

Le directeur de l’IGSU définit la mission de cette académie d’administration et du service public sur un mode comparable au discours porté sur l’Institut national du service public (INSP) en France, que cela soit par les représentants de l’institution ou les impétrants. La raison d’être de l’établissement et l’importance de ses missions s’inscrivent dans le cadre du « service de l’État » et du « goût de la chose publique^(x) ». À ceci près que la volonté de l’État et la volonté politique du gouvernement semblent se confondre. Il n’est pas non plus fait mention du « service de l’intérêt général » correspondant au temps long des missions d’un État – et de son administration – au service des citoyens, et si cher aux discours d’autocélébration et d’autolégitimation tenus sur son homologue française. Sans revenir sur l’analyse critique que fait Jean-Michel Eymeri-Douzans de « la vocation » des énarques et, par ce biais, des discours de l’« en-groupe », sur l’ENA – ancêtre de l’INSP^(x) –, nous pouvons remarquer cette différence manifeste entre les deux discours. La vocation des énarques est, en principe, de servir l’État. Nul énarque, et encore moins un représentant de l’école, n’aurait l’idée de déclarer servir « la volonté politique du gouvernement » ou du pouvoir, quel que soit, dans les faits, la réalité des rapports entre le pouvoir politique et la haute fonction publique. Il convient, systématiquement, pour les acteurs de l’institution, de rappeler que « l’action de l’État tire sa légitimité du service de l’intérêt général^(x) ». Et cette notion de « service de l’État » est également reprise par la loi qui prévoit que les élèves de l’ENA s’engagent « en contrepartie de l’effort couvert par l’État pour financer leur scolarité […] à servir l’État pendant une durée minimum de 10 ans^(x) ». Dans le cas russe, et certainement en raison de la longévité du pouvoir en place, mais aussi d’une tradition bureaucratique particulière, le service de l’État s’assimile au service du chef de l’État et de son équipe. On comprend à travers ce discours qu’il est parfaitement admis par les acteurs de l’institution que l’Académie présidentielle est un instrument au service du pouvoir de Vladimir Poutine et de l’exercice de sa domination politique. Cette mission au service de l’État et de l’action du chef de l’État et du gouvernement s’est illustrée de manière particulièrement saisissante à la suite de l’occupation de la Crimée par la Fédération de Russie.

Pour rappel, à partir de novembre 2013, et à la suite de la décision du gouvernement ukrainien de ne pas signer un accord d’association avec l’Union européenne au profit d’un accord avec la Russie, des manifestations pro-européennes ont eu lieu sur la place du Maïdan, à Kiev. La forte mobilisation aboutira finalement au renversement du pouvoir en place et au départ du président pro-russe Viktor Ianoukovytch, en février 2014, remplacé par Oleksandr Tourtchynov et un gouvernement dirigé par Arseni Iatseniouk. Or dès le début du mouvement « Euromaïdan », l’opposition d’une partie de la population ukrainienne se manifeste, en particulier dans les régions du sud-est, à Donetsk, Louhansk ou bien encore Kharkiv. Vladimir Poutine accuse, depuis le début de la crise ukrainienne, l’Union européenne d’être derrière l’insurrection populaire, et dénonce « un coup d’État » bien qu’il cesse progressivement de soutenir l’ancien président ukrainien. Considérant que le nouveau gouvernement ukrainien est illégitime, la Russie déploie des troupes, d’abord non identifiées, et qu’elle présente comme des « forces d’autodéfense locales » dans le sud-est de l’Ukraine. Le 11 mars 2014, le Parlement de Crimée déclare l’indépendance de la République de Crimée (réunissant la République autonome de Crimée et Sébastopol). Et le 18 mars 2014, à la suite d’un référendum tenu deux jours plus tôt sous occupation militaire russe, le gouvernement russe annonce que la République de Crimée et la ville de Sébastopol deviennent deux nouveaux sujets de la Fédération de Russie^(x).

Moins d’une semaine après l’intégration de ces deux nouveaux sujets à la Fédération de Russie^(x), le Premier ministre, Dmitri Medvedev, avait déclaré, lors d’une réunion télévisée consacrée au développement économique et social de la Crimée :

Il est nécessaire que les employés des administrations soient reconvertis de manière urgente et obligatoire selon les règles fédérales et, bien sûr, qu’ils s’habituent à notre législation russe^(x).

Or c’est l’Académie présidentielle qui sera chargée par le gouvernement de remplir cette mission exceptionnelle de formation de ces nouveaux agents publics, afin, notamment, que chaque ministère et agence fédérale russe puisse créer des relais de son administration sur le territoire criméen à partir des administrations existantes. Ainsi, ce sont plus de 14 000 anciens agents publics ukrainiens qui ont été formés, dès 2014, entre Moscou et le siège moscovite de l’Académie russe de l’économie nationale et de l’administration publique, sa filiale régionale de Rostov-sur-le-Don, située au sud-ouest de la Russie à moins de 500 kilomètres des nouveaux territoires, et la péninsule de Crimée, dans laquelle des enseignants et administrateurs de l’établissement se sont rendus régulièrement à partir du mois de mars 2014. Il est intéressant de noter que, parmi l’impressionnant contingent de fonctionnaires formés, 400 d’entre eux – correspondant aux plus hautes fonctions de l’ancienne administration – ont été reçus à Moscou, à plus de 1 500 kilomètres de la péninsule de Crimée, pour y être formés dans les murs de l’établissement^(x). Les capacités d’accueil de l’établissement moscovite sont certes conséquentes mais il semble que la dimension symbolique ait aussi fortement pesé dans ce choix de faire venir ces centaines de hauts fonctionnaires à Moscou plutôt que de les former à Rostov-sur-le-Don. Au total, ces sessions de formation se sont étalées sur deux ans sous l’égide de l’ARENAP et sur décret du président de la Fédération^(x). Notons comment ce mouvement de transition d’un pan entier de l’administration d’un pays étranger est perçu et justifié par un juriste, professeur au sein de la faculté de gestion du personnel et de la fonction publique de l’Académie présidentielle :

Vous comprenez, en Russie, pour être des représentants de la loi, il faut satisfaire à des exigences professionnelles. Nous ne pouvions pas prendre des gens comme ça de la rue [sic] et leur dire allez-y maintenant vous représentez l’État ! Il nous fallait d’abord les former et, ensuite, tester leurs connaissances du système juridique et du droit de la Fédération de Russie^(x).

La formation dispensée par l’Académie présidentielle a pu, notamment pour les agents de haut rang et de rang moyen, être adaptée à l’administration d’appartenance et au niveau de responsabilités de chaque agent. Elle comportait néanmoins un socle commun aux 14 000 agents formés et composé d’enseignements juridiques et de gestion publique portant sur le système politique et juridique russe (Constitution, droit de la fonction publique, etc.) et l’organisation et les missions de la fonction publique en Russie^(x). Le cas de la formation des anciens fonctionnaires ukrainiens de Crimée par l’établissement moscovite et sa filiale de Rostov-sur-le-Don illustre parfaitement la mission de formation professionnelle d’agents publics au service de l’État et d’institution prolongeant la volonté du gouvernement et la mise en œuvre de ses projets qu’est appelée à jouer l’Académie présidentielle depuis sa création.

Outre que l’une des missions principales de l’établissement consiste en la formation professionnelle d’agents publics et, plus généralement, de cadres des secteurs public et privé, les différentes entités qui composent l’Académie présidentielle entretiennent des relations très étroites avec les administrations fédérale, régionale et locale.

Accompagner la réforme de l’État et agir sur l’agenda politique national et international

L’Académie présidentielle est particulièrement sollicitée par le pouvoir dans le cadre de la formation des grands corps de l’administration et des hauts fonctionnaires (juges, procureurs, magistrats de la Cour des comptes, banquiers centraux, etc.). Dans cette optique, et afin d’assurer la pérennité de marchés rémunérateurs et prestigieux, l’établissement a noué des relations avec les différentes branches et les différents corps de l’administration.

Tout d’abord, l’Académie présidentielle a été, avec le Haut Collège d’économie de Moscou, sélectionnée pour piloter le programme de développement économique et social « Stratégie 2020 ». Imaginé à partir de 2006 et approuvé par décret par le gouvernement en 2008, ce programme vise à concevoir et mettre en œuvre une « stratégie de développement socio-économique à long terme de la Fédération de Russie jusqu’en 2020^(x) ». Il a débuté par la constitution de 21 groupes d’experts sous la direction commune des recteurs des deux établissements. Ces travaux ont donné lieu à un certain nombre de publications dont un rapport final, publié en mars 2012, et intitulé « Rapport final sur les résultats du travail des experts sur les questions d’actualité de la stratégie socio-économique de la Russie pour la période allant jusqu’à 2020 “Stratégie 2020” : Un nouveau modèle de croissance – une nouvelle politique sociale^(x) ». Ce premier exemple illustre le rôle de premier plan que joue l’Académie présidentielle en tant que conseiller scientifique du pouvoir politique.

Ensuite, l’Académie présidentielle a noué un certain nombre de partenariats et d’accords de coopération avec des institutions fédérales et différents corps de l’administration russe. Ce type de rapprochement et de relations privilégiées a notamment concerné le ministère de la Culture, à partir de 2015, le ministère de la Santé en 2016, le ministère de l’Énergie en 2017, ou encore le Service fédéral de statistique Rosstat, la Banque agricole russe et l’agence pour le développement de l’énergie atomique Rosatom^(x). Il s’agit en général d’accords visant à réserver à l’Académie présidentielle la prise en charge de la formation des agents de ces administrations ou institutions. Ils contribuent, en tous les cas, au rapprochement et à une collaboration étroite de l’établissement avec l’administration à tous les niveaux. On a en effet observé le même type de pratiques, à l’échelle régionale et locale, pour les filiales de l’Académie présidentielle.

Enfin, il convient d’ajouter à ces deux premiers points la forte présence de hauts fonctionnaires et de membres des plus hautes administrations, telle que l’administration présidentielle, parmi le corps enseignant et les intervenants au sein de l’Académie présidentielle. Cette circulation opère dans les deux sens puisque, en effet, nombre d’anciens élèves de l’ARENAP intègrent les grands corps de l’administration. Ces circulations concourent à homogénéiser ces deux espaces et à les mettre en relation constante. L’Académie présidentielle est comparable sur ce point aux cas français de Sciences Po et de l’INSP, établissements dans lequels de nombreux enseignements sont assurés ou encadrés par des membres de la haute administration, parmi lesquels figurent même un certain nombre d’anciens élèves^(x) permettant de perpétuer l’esprit de corps propre à ces écoles du pouvoir^(x).

Tous ces échanges contribuent à l’interpénétration des deux espaces – haute administration et branche recherche, expertise et consulting de l’Académie présidentielle – dont l’une des manifestations les plus visibles consiste en l’organisation du Forum Gaïdar. Central dans la vie intellectuelle, économique et politique du pays, cet événement surnommé le « Davos russe » par la presse nationale^(x), se tient chaque début d’année sur le campus de l’Académie présidentielle, depuis sa première édition en 2010. Le Forum Gaïdar rassemble d’éminents chercheurs et scientifiques, des hommes politiques et des représentants des milieux économiques et financiers et est co-organisé par l’Académie présidentielle et l’Institut de politique économique Gaïdar. Outre les questions économiques et de société, le Forum Gaïdar consacre un certain nombre d’espaces de discussions et de débats aux questions internationales, notamment articulées autour de la place et du rôle de la Russie dans le monde contemporain. La 11e édition qui s’est tenue au début de l’année 2020 s’intitulait d’ailleurs « La Russie et le monde. Les défis de la nouvelle décennie^(x) ». À l’issue du Forum, auquel participent, chaque année, de très nombreux chercheurs, enseignants et administrateurs de l’Académie présidentielle^(x), un rapport final est élaboré comprenant les principales propositions stratégiques issues des discussions. Les membres de l’établissement concourent ainsi à l’élaboration de l’agenda politique et économique du pays. L’organisation du forum au sein de l’établissement a contribué, au cours des dix dernières années, à renforcer son rôle et son rayonnement en tant que nouveau laboratoire d’idées au service des élites politiques, administratives et économiques du pays.

Dans un contexte international de recul de l’État devant le marché et de constitution d’un marché international des formations aboutissant à la mise en concurrence généralisée des établissements d’enseignement supérieur à l’échelle de la planète, l’Académie présidentielle témoigne d’une stratégie à contre-courant de l’État russe. À l’instar de son homologue chinois^(x), le pouvoir russe a fait le choix de concevoir et d’organiser la formation des élites dans le cadre d’un État fort et qui cherche à jouer un rôle dominant autant sur le marché intérieur qu’à l’international. Dans cette optique, la formation des élites et la formation de masse de cadres intermédiaires et de rang inférieur sont pensées ensemble et articulées selon les mêmes modalités. Dès son arrivée au pouvoir et son élection à la tête de la Russie, en 2000, Vladimir Poutine prônait deux principes qui feront la marque de ses premiers mandats : « la dictature de la loi^(x) » et la restauration de « la verticale du pouvoir^(x) ». Le premier principe correspond à la conception qu’il se fait de la démocratie et traduit une conception répressive du droit, destiné à assurer le contrôle du pouvoir sur l’ensemble du pays. Le second principe traduit la nécessité, à ses yeux, de renforcer le pouvoir central aux dépens des régions – dont les exécutifs se sont émancipés sous les mandats de Boris Eltsine – ainsi que des régions aux dépens des municipalités. Il s’agit de renforcer la hiérarchie de la verticale administrative. À partir de 2010 et la création de l’Académie russe de l’économie nationale et de l’administration publique, formation initiale des jeunes écoliers et formation continue des cadres en poste dans l’administration se complètent pour, d’une part, répondre à l’impératif de doter l’économie et l’administration du pays de cadres et de managers qualifiés et, d’autre part, préparer l’avenir du régime et former des cohortes de serviteurs du nouvel État russe, fidèle à la conception qu’en a le pouvoir : un État fort et centralisé au sein duquel a été rétablie la « verticale du pouvoir ».

II. Former les cadres du régime : pouvoirs d’une école

L’Académie présidentielle déploie ses activités de formation dans deux directions principales. Tout d’abord, l’ARENAP a réinvesti, en centralisant et en uniformisant le dispositif, la mission des académies régionales d’administration publique et, d’une certaine manière, de leurs ancêtres soviétiques, de formation professionnelle continue des cadres. En sus du prolongement de cette mission historique qui répond à un impératif contemporain de modernisation de l’administration, l’établissement moscovite a ouvert ses portes, à partir de 2012, aux écoliers diplômés de l’enseignement secondaire et développé un vaste catalogue de formations en sciences humaines et sociales. Dans un cas comme dans l’autre, une nouvelle spécialité est au cœur du cursus de formation des cadres de l’État : la gestion publique d’État et municipale ou GMU (Gosudarstvennoe i municipalʹnoe upravlenie).

Façonner l’administration : la formation continue des agents publics

Obligation de formation et demande des administrations

En Russie, il n’existe pas de statut équivalent à celui de la fonction publique française (cf. encadré ci-dessous). Les agents publics ne sont pas titulaires de leur grade leur donnant accès à un certain nombre d’emplois, mais liés contractuellement à l’administration qui les emploie. Les enseignants-chercheurs, par exemple, peuvent signer des contrats d’une durée allant d’un à cinq ans. Il existe néanmoins deux lois fédérales qui organisent et réglementent la fonction publique et les droits et obligations des travailleurs du service public civil (gosudarstvennaâ graždanskaâ služba).

Encadré 2

Les particularités de la fonction publique russe

L’étude de la fonction publique russe n’est pas simplifiée par le flou qui caractérise ses contours. Envisagé depuis la France, où la fonction publique désigne souvent, en partie à tort, le corps des fonctionnaires régis par un statut propre^(x), cela est particulièrement manifeste. Le recensement des agents, bien qu’il puisse souffrir de contestations (quid des agents vacataires de la fonction publique), est beaucoup plus aisé en France.

En 2013, l’OCDE^(x) évaluait la part de l’emploi public en Russie à environ 18 % de la population active, avec un recul de plus de deux points en 10 ans. Ce chiffre est à apprécier au regard des comparaisons internationales faisant état d’une moyenne de 15 % pour la totalité des pays de l’OCDE. Les pays où l’emploi public est le plus important sont la France (22 %), la Finlande (24 %), le Danemark (29 %), la Suède (29 %) et la Norvège (30 %). À l’inverse, les plus faibles contingents (en termes relatifs) se trouvent au Japon (10 %) et en Allemagne (11 %).

Néanmoins, les contours de l’emploi public sont ainsi beaucoup plus nébuleux. Il existe une « fonction publique » au sens d’un groupe professionnel d’agents au service de la puissance publique mais son cadrage pose un certain nombre de problèmes. À ce stade, on retient dans le cadre de notre travail, une définition essentiellement substantielle en portant notre intérêt sur les agents exerçant un métier d’intérêt public. Si le terme « fonction publique » n’a pas d’équivalent russe, celui de « service public » est bien traduit et sert justement à désigner ce groupe professionnel, comme les missions qui lui sont dévolues.

En premier lieu, la loi fédérale n° 58 « Sur le système de la fonction publique^(x) », adoptée en 2003 par la Douma fédérale, définit les concepts et principes de base de la fonction publique d’État et organise sa division en trois sous-ensembles : la fonction publique civile, la fonction publique du maintien de l’ordre et la fonction publique militaire (voir figure ci-dessous). En second lieu, la loi fédérale n° 79 « Sur la fonction publique d’État de la Fédération de Russie^(x) », adoptée en 2004 par la Douma fédérale, réglemente en détail les questions relatives à la fonction publique, telles que les droits et les obligations – ainsi que les interdictions et les restrictions – liés à l’activité des agents publics du service public civil^(x).

Figure 2

Organisation de la fonction publique de la Fédération de Russie

La formation continue des agents publics est désormais une obligation légale contenue dans la loi fédérale n° 79. Les agents publics doivent suivre une formation professionnelle d’augmentation des compétences (povyšenie kvalifikacii) tous les trois ans. Il s’agit de formations de 18, 36, 72 ou 144 heures.

L’agent public reçoit alors un certificat nécessaire à la poursuite de son activité. De plus, les administrations publiques se montrent de plus en plus exigeantes vis-à-vis de leurs agents, y compris ceux déjà en poste, afin qu’ils aient des diplômes récents attestant de leurs compétences en lien avec les missions qui leur sont confiées. Aussi, de plus en plus d’agents publics sont-ils envoyés en formation par leur administration qui peut assumer la totalité ou une partie du financement. Lorsqu’un agent change de profil de poste – soit par désir personnel soit sur proposition de son administration, l’obligation légale est de suivre une formation de 144 heures au minimum. Seuls ces dlinnye kursy (longs cours) donnent aux agents concernés le droit de changer de spécialité ou de profil d’activité professionnelle.

Notre enquête à l’Académie présidentielle et dans ses filiales régionales nous a permis de constater la forte affluence de fonctionnaires, notamment en soirée, qui prennent part à des formations adaptées à leur emploi du temps de travail ordinaire dans les administrations. Il convient d’ajouter à ces contingents les agents, nombreux, inscrits en formation à distance. Il existe en effet trois modalités principales de formation continue des agents publics : les formations en présentiel du soir (les cours ont lieu de 19 à 22 heures après la journée de travail), les formations en distanciel (toute la formation se fait via des outils numériques, lectures et séminaires en visio-conférence, travaux en différé, etc.), et, enfin, les formations en distanciel avec des sessions de présentiel intensives (les agents suivent la formation à distance et se rendent dans l’établissement deux fois par an pour une période de trois semaines comprenant à chaque fois deux semaines de formation et une semaine d’examens).

Marchés publics, appels d’offres et concurrence imparfaite

Du fait de la législation – en particulier l’obligation triennale évoquée précédemment – et de la demande croissante des administrations, la formation continue professionnelle des agents publics constitue un vaste marché en Fédération de Russie. Ces dernières années, la baisse des dotations publiques conjuguée à la crise économique consécutive à la chute mondiale du cours des hydrocarbures et aux sanctions internationales, a encouragé les établissements à massivement investir ce marché rémunérateur. Le fonctionnement ordinaire est celui du concours public et de l’appel d’offres.

Alors qu’auparavant l’État accréditait un nombre restreint d’établissements pour concourir, toute structure de formation, y compris privée, peut désormais répondre aux appels d’offres des administrations. En 2010, le gouvernement a en effet supprimé le système de certificat d’État d’accréditation des formations professionnelles continues^(x) afin que tous les établissements puissent bénéficier de l’expérience de travailler avec les agents publics^(x). En conséquence, la très forte concurrence sur le marché de la DPO – tant au niveau local dans les régions, qu’au niveau fédéral pour les plus gros marchés – tend à favoriser le dumping des prix et conduit à s’interroger sur la qualité des formations, en particulier lorsqu’elles sont dispensées par des acteurs privés. D’une manière générale, on observe, d’après les acteurs du secteur – en particulier les administrateurs et enseignants des filiales régionales – une baisse du niveau général des formations afin de les rendre plus attractives en termes de coûts^(x).

Sur ce marché particulièrement concurrentiel, l’Académie présidentielle – et, dans les régions, ses filiales – n’est pas tout à fait un acteur comme les autres. Tout d’abord, l’ARENAP et ses filiales profitent d’un domaine réservé des offres et des marchés publics de formation professionnelle des agents publics :

Il y a différentes sortes de marchés publics et il y a notamment ce qu’on appelle les Gosudarstvennye zadanija^(x) et c’est une forme de relation financière entre le fondateur d’une institution et cette institution. Donc, en fait, nous participons aux marchés publics ouverts au même titre que les autres universités. Mais il y a aussi tout un pan d’offres réservées par le fondateur de l’Académie – le gouvernement et l’administration présidentielle – pour l’Académie^(x).

En outre, très souvent, ces programmes dépendant du domaine réservé de l’Académie présidentielle sont financés directement par le budget fédéral, ce qui les rend particulièrement attractifs pour les agents publics puisqu’ils sont accessibles gratuitement^(x). Ceci ne concerne en général que les programmes d’élite tels que les programmes de formation destinés aux réserves de cadres. Ensuite, l’ARENAP a noué des partenariats et des relations de coopération privilégiées avec certaines institutions publiques et administrations. Ces relations de proximité se prolongent dans un favoritisme qui ne dit pas son nom. La tutelle présidentielle joue ici un rôle fondamental bien que de manière informelle :

Sinon, bon, ce n’est pas formalisé mais, en pratique, disons que ça nous donne surtout un accès privilégié aux marchés publics lancés par l’administration présidentielle et le gouvernement, que cela soit sur le volet recherche ou le volet formation^(x).

Enfin, de par les missions de l’Académie présidentielle et son expérience en matière de formation continue des agents publics, ses personnels détiennent un savoir-faire, une compétence bureaucratique très précieuse et quasi indispensable, d’abord pour répondre aux appels d’offres publics en respectant les formes juridiques, et ensuite pour saisir l’ensemble des attendus plus ou moins formellement explicités et y répondre. L’ARENAP et ses filiales remportent ainsi de très nombreux marchés face à des concurrents beaucoup moins aguerris. En effet, dans le processus de bureaucratisation néolibérale de l’administration russe, et en dépit de « l’exacerbation de sa nature formelle » sous le coup de la multiplication des normes, règles et procédures^(x), le statut exceptionnel de l’Académie présidentielle renforce le caractère biaisé des appels d’offres dans lesquels dominent « les opérations de gré à gré, les ententes et l’influence de facteurs pudiquement appelés “hors marché” (tels que la proximité, l’antériorité ou la connaissance préalable, les enjeux politiques d’équilibre entre groupes, régions, voire la corruption pure et simple)^(x) ». Par les effets de son expérience, de sa proximité avec les administrations, des domaines réservés et du favoritisme dont elle fait l’objet, l’ARENAP occupe ainsi, avec ses filiales, une position dominante sur le marché de la formation professionnelle continue (DPO), comme le résume le directeur scientifique d’une filiale régionale de l’ARENAP :

Pour ce qui est du perfectionnement des agents publics et de la formation continue, c’est pareil. Dans les faits, nous n’avons pas de concurrent sérieux ici à Ekaterinbourg. Il y a énormément de demandes et d’appels d’offres et nous ne pouvons pas tous les gérer. Mais nous prenons la meilleure part, la plus « sucrée », celle qui paye le mieux avec les programmes les plus intéressants. Le reste va à la concurrence^(x).

En définitive, l’Académie russe de l’économie nationale et de l’administration publique, prise dans son ensemble – soit l’établissement moscovite et ses 60 filiales régionales –, revendique la formation de plus de 45 % de l’ensemble des agents publics du pays depuis sa création en 2010^(x).

Les programmes de formation professionnelle continue (DPO)

Les programmes de formation professionnelle ou DPO (dopolnitelʹnoe professionalʹnoe obrazovanie) couvrent un très large spectre de disciplines et d’objets visant à permettre aux agents publics de se former tout au long de leur carrière afin d’améliorer leurs compétences professionnelles et d’être au fait des nouveaux outils de gestion de l’administration et de l’actualité du droit des services publics. Il existe des formations pour les agents publics de tous les niveaux. L’Académie présidentielle propose des programmes de DPO dans les disciplines suivantes : Relations internationales, Management, Gestion des ressources humaines, Sociologie, Droit et théorie du droit, Gestion publique d’État et municipale.

La gestion publique d’État et municipale (GMU) est la discipline la plus représentée. On peut y trouver des formations extrêmement variées portant, par exemple, sur le développement social et économique des régions du nord de la Russie dans le cadre des sanctions, la sécurité économique de la Russie, les projets de partenariat public-privé comme outil de mise en œuvre des objectifs stratégiques, les formes organisationnelles, économiques et juridiques de la lutte contre la corruption, ou encore « les questions relatives à la prévention du terrorisme » et « les questions relatives à la lutte contre l’extrémisme^(x) ».

Encadré 3

Un exemple de programme de DPO dans le secteur culturel et de l’éducation

• Diplômé délivré : Master de Gestion publique d’État et municipale, mention « Gestion dans les sphères culturelle, éducative et scientifique »^(x). Le Programme est dirigé par un adjoint du ministre de l’Éducation.

• Le public est composé d’auditeurs occupant des postes de direction dans des établissements d’enseignement secondaire, professionnels ou des établissements culturels.

• Il en coûte 200 000 roubles à chaque participant sur la totalité de la formation. Une somme importante (environ 2 500 euros) en général réglée par l’administration de l’agent. Le coût important de la formation en fait un programme sélectif. Les administrations d’origine jouent un rôle important dans cette sélection et récompensent ainsi les agents qu’elles jugent les plus « méritants ».

• Le programme de formation est interrégional et attire en particulier un public issu de régions éloignées de Moscou qui cherchent à profiter de la renommée de la maison-mère de l’Académie présidentielle en recevant un diplôme moscovite quand bien même les filiales régionales remettent, en principe, des diplômes équivalents.

• Formation organisée sur deux ans et demi, à raison de trois semaines d’enseignement et d’examens par semestre, soit cinq sessions en tout. Aux examens s’ajoute l’obligation de rendre un mémoire à l’issue de la formation.

• Le contenu de la formation se répartit entre, d’une part, des enseignements de GMU dispensés par des enseignants de l’Académie présidentielle et, d’autre part, des conférences magistrales, parfois suivies de questions/réponses ou d’un débat avec la salle.

• Exemples d’intervenants sélectionnés pour les conférences :

– le premier adjoint du ministre de l’Éducation de la Fédération de Russie ;

– le directeur du département juridique du ministère de l’Éducation de la Fédération de Russie ;

– le directeur du Rosobrnodzor^(x) ;

– le premier adjoint du ministre de l’Éducation ;

– le ministre de l’Éducation de l’Oblast de Kalouga ;

– le ministre de l’Éducation de l’Oblast de Tambov ;

– deux directeurs d’écoles secondaires de Moscou.

Préparer l’avenir du régime : la formation initiale

L’accueil d’étudiants aisés : une manne financière indispensable

À partir des années 1990, la très forte baisse des dotations de l’État aux établissements d’enseignement supérieur les a encouragés à développer un certain nombre de stratégies, parmi lesquelles l’ouverture de filières payantes afin de substituer l’argent des familles aux ressources du budget^(x). Les institutions qui ont précédé l’Académie présidentielle n’ont pas échappé à cette crise de financement. Les académies régionales, qui n’ont pas bénéficié du soutien du pouvoir fédéral dont ont joui les académies de l’économie nationale (ANH) et de l’administration publique (RAGS), ont ouvert des cursus de formation initiale afin d’accueillir des étudiants issus de l’enseignement secondaire et de financer ainsi leur activité de formation professionnelle des agents publics à destination des administrations locales. Fortes du soutien des autorités fédérales, les Académies de l’économie nationale (ANH) et de l’administration publique (RAGS) n’ont pas éprouvé ce besoin dans un premier temps. Néanmoins, après la fusion de 2010 et la création du plus grand établissement d’enseignement supérieur d’Europe, la stratégie de croissance de l’établissement décide ses dirigeants, au premier rang desquels le recteur Vladimir Mau, à ouvrir le campus moscovite, à l’instar des nouvelles filiales régionales intégrées à l’ensemble, à la formation initiale. Ce revirement, qui contrevient à la mission originelle de l’Académie et va contribuer à diversifier considérablement son offre de formation, va permettre de multiplier par deux le budget de l’établissement, celui-ci n’étant plus financé qu’à hauteur de 55 % par l’État^(x).

Et, rapidement, l’Académie présidentielle, que cela soit à Moscou ou en régions, a su attirer les jeunes diplômés de l’enseignement secondaire et leurs familles, l’image de marque de l’institution présidentielle en Russie jouant à plein. Plusieurs témoignages recueillis au sein des établissements au sujet du public étudiant de l’Académie et de ses filiales, comme par exemple ici au sein de la filiale ouralienne de l’Académie présidentielle, à Ekaterinbourg, le confirment :

C’est une institution unique en son genre et très centrale avec la tutelle présidentielle. Donc dès le début, pour ce qui est de la formation initiale, on avait beaucoup d’enfants de fonctionnaires, de niveau régional, d’enfants du grand business… en somme, les représentants des élites régionales en place, politique et administrative, bien sûr, mais aussi économique. Tous ces gens ont considéré immédiatement l’Académie comme un bon lieu de formation pour leurs enfants. Si bien qu’ils sont vraiment nombreux dans les murs, ces enfants des élites régionales^(x).

Ce recrutement fait la fierté des personnels ainsi que des étudiants. La fréquentation des locaux et des étudiants en formation initiale dans les couloirs, la cafétéria ou la bibliothèque a également permis de le confirmer. Des entretiens de groupes menés auprès d’étudiants de 4e année de bakalavriat en relations internationales de la filiale sibérienne de l’Académie présidentielle, à Novossibirsk, mettent en évidence la manière dont ces étudiants eux-mêmes perçoivent leur positionnement dans l’espace social, notamment à travers la comparaison avec leurs homologues de l’Université d’État de Novossibirsk, située à la périphérie de la ville, dans le quartier d’Akademgorodok. Ainsi, les jeunes étudiants de l’Académie présidentielle affichent, sans aucun complexe, devant un visiteur étranger, un franc mépris pour ces derniers. Sur un groupe de 25 étudiants, près d’une dizaine d’entre eux prennent successivement la parole sur le sujet, les qualifiant de « ringards à lunettes^(x) », se moquant de leur apparence physique, leur manière de s’habiller et de se déplacer et assurant qu’ils seraient capables de les reconnaître au premier coup d’œil, de « sentir » qu’ils sont de là-bas et pas du centre de Novossibirsk^(x).

Les programmes de bakalavriat et de magistratura destinés aux étudiants en formation initiale de l’Académie présidentielle sont souvent plus coûteux que ceux de ses principaux concurrents. Ainsi il faut compter entre 150 000 roubles pour la spécialité la moins onéreuse – informatique appliquée – et 606 900 roubles pour la spécialité la plus onéreuse – management international –, pour chacune des quatre années d’études en bakalavriat. En magistratura, chaque année d’études coûte entre 160 000 roubles – GMU – et 930 000 roubles – Master en langue anglaise « China and Global governance »^(x). Les exigences pour intégrer l’établissement sur une place « budgétaire » ou non payante sont, quant à elles, légèrement inférieures aux seuils pratiqués dans ces mêmes établissements concurrents^(x). Ainsi, l’établissement pratique des tarifs plus élevés que ses concurrents directs mais se montre moins sélectif en ce qui concerne les résultats scolaires des impétrants.

Concurrence, stratégie de niche et vision marchande de l’enseignement supérieur

Si l’Académie présidentielle et ses filiales régionales dominent très largement la concurrence sur le marché de la formation continue, sa supériorité est moins évidente en ce qui concerne la formation initiale, particulièrement à Moscou. En effet, les enfants de la bourgeoisie moscovite plébiscitent l’établissement pour le prestige de sa tutelle et son environnement, mais il peine encore à s’attirer les faveurs des meilleurs candidats. La MGU, le MGIMO ou la Vyshka, plus anciens et mieux identifiés, jouissent d’une meilleure image. Et les classements et autres palmarès des universités russes les confortent dans leur leadership. Cette situation est accentuée par le fait que de plus en plus d’établissements d’enseignement supérieur en Russie ouvrent des formations de GMU, ayant perçu l’attrait des jeunes diplômés de l’enseignement secondaire, et de leurs parents, pour cette spécialité^(x). Dès lors, l’ARENAP a développé une stratégie de niche afin de souffrir au minimum de la concurrence de ses illustres aînés.

Le MGIMO est classiquement l’école de la diplomatie internationale. Il n’y a aucun intérêt à créer, à deux pâtés de maisons d’elle, quelque chose de semblable et essayer de la concurrencer sur le marché. C’est pourquoi nous avons regardé ce qu’il y avait autour de nous et avons trouvé notre domaine : préparer des cadres pour les administrations régionales dans le domaine de la coopération internationale avec d’autres collectivités territoriales étrangères. Cela, personne ne le fait, c’est notre domaine, notre niche. Et ce programme, c’est le meilleur en Russie. [...] De la même manière il n’y avait aucun intérêt à préparer des journalistes comme le fait le MGU. Aucun intérêt. Il y a déjà une faculté de journalisme au MGU qui fait cela très bien. Nous n’allions pas la concurrencer en termes d’image et de réputation dans ce domaine. C’est pourquoi nous nous sommes trouvé une niche : le journalisme politique et d’affaires. Nous ne préparons pas des journalistes généralistes mais des spécialistes dans le domaine de la politique ou des affaires. Et c’est là-dedans que nous sommes performants^(x).

L’entrée sur le marché de la formation initiale, la nécessité, en conséquence, d’élaborer des stratégies particulières et l’influence internationale des normes issues du nouveau management public concourent à redéfinir le sens des missions de l’établissement. Le meilleur exemple en est la vision marchande de l’éducation présentée par le directeur de l’Institut de gestion et de l’administration publique (IGSU) qui montre à quel point ce dernier a intégré la logique de marché et la concurrence afférente à une ressource nodale pour les établissements d’enseignement supérieur, les étudiants :

Écoutez, ma mission est la suivante : faire en sorte qu’il y ait ici une multitude de programmes de bakalavriat et de magistratura, qu’il y ait de bons programmes de Master of Public Administration et des programmes de Business Administration afin que viennent y étudier d’estimables, beaux et riches jeunes gens... qui nous payent pour la formation... et à qui nous donnons une bonne formation ! Voilà ce qu’il en est. C’est aussi simple que ça. Que pourrais-je vouloir d’autre ? Je ne sais pas^(x).

Dans cette optique, l’Académie présidentielle moscovite a créé, en 2016, le lycée de l’Académie présidentielle^(x). Cette toute nouvelle structure accueille des élèves des 10e et 11e classes, soit les deux dernières années de l’enseignement secondaire^(x). Le programme du lycée de l’Académie présidentielle prévoit la préparation à l’examen fédéral du EGÈ (équivalent du baccalauréat) mais revendique également d’introduire dès les 10e et 11e classes des disciplines académiques caractéristiques de l’enseignement supérieur et de faire profiter ses pensionnaires de l’environnement intellectuel et scientifique de l’Académie ainsi que de la présence et l’intervention de ses professeurs. Cette filière est sélective, à la fois scolairement et socialement, puisque les jeunes écoliers doivent faire parvenir une candidature contenant leur dossier et une lettre de motivation. À la suite de cette première étape de sélection, les candidats doivent passer des tests écrits (essai en anglais, test de mathématiques et commentaire de texte) puis se présenter à un entretien individuel dans les locaux de l’Académie. Le lycée accueille chaque année 150 écoliers dans quatre filières différentes : sciences sociales et humanités, sciences sociales et économiques, filière chinoise et filière franco-espagnole^(x). Dans chacune d’entre elles, chaque élève suit un plan d’enseignement personnalisé adapté à son projet d’études supérieures et professionnel^(x). Ce lycée est envisagé par ses fondateurs comme une filière d’excellence, antichambre des cursus d’enseignement supérieur de l’Académie présidentielle, comme le montre la présentation succincte qui en est faite sur son site internet officiel :

Le lycée de l’Académie auprès du président de la Fédération de Russie a été créé afin qu’en plus de l’enseignement scolaire secondaire de haut niveau, les étudiants reçoivent une expérience unique d’études dans un environnement académique d’excellence et deviennent de futurs étudiants de l’Académie, capables d’entreprendre les projets d’études les plus ambitieux^(x).

Par le truchement de cette nouvelle structure, l’ARENAP poursuit sa stratégie d’expansion et s’insère dans un nouveau marché, celui de l’enseignement secondaire, où elle entreprend de concurrencer les meilleurs établissements moscovites. Il s’agit pour l’établissement de capter de nouvelles ressources, non seulement humaines – les meilleurs écoliers possibles –, mais surtout financières^(x) afin de financer l’ensemble de ses activités et mettre au maximum à profit ses locaux et son personnel enseignant réputé.

Former les futurs serviteurs de l’État : une école de cadres managériaux

Outre un impératif financier et une formidable opportunité de rentabiliser ses coûts fixes (locaux, personnel administratif et enseignant), l’ouverture à la formation initiale dans les murs de l’Académie présidentielle correspond également à un objectif politique : former des cohortes de jeunes cadres des secteurs public et privé. Prenons l’exemple de l’Institut de gestion et d’administration publique qui accueille à lui seul chaque année 5 000 étudiants dans ses programmes de bakalavriat et de magistratura spécialisés en gestion publique^(x). Les programmes de formation proposés couvrent un large spectre de domaines dans lesquels se déploie l’action publique :

– Administration d’État et municipale (GMU) ;

– Économie ;

– Finance et crédit ;

– Audit de l’État et des administrations ;

– Gestion de projets et de programmes d’action publique ;

– Études régionales étrangères ;

– Études régionales de la Russie ;

– Jurisprudence ;

– Gestion du personnel.

L’ensemble de ces cursus vise, d’une manière générale, à former des cadres et des spécialistes capables d’assurer l’organisation et le fonctionnement efficace des autorités publiques et des administrations, en tenant compte des exigences de la législation et en recourant aux méthodes et aux technologies contemporaines de gestion des ressources, à soutenir un développement durable et dynamique de l’économie russe en formant des spécialistes et des gestionnaires hautement qualifiés, à accroître l’efficacité de l’activité financière et économique des organismes, établissements et services publics, et à améliorer les activités de coopération internationale politique et économique ainsi que les activités diplomatiques de la Russie^(x).

La plupart de ces formations dispensées au sein de l’IGSU s’articulent autour d’une discipline particulière, combinaison d’héritages de la science de la construction de l’État soviétique et d’emprunts au corpus théorique du New Public Management d’inspiration anglo-saxonne.

École des gouverneurs et réserves de cadres : une néonomenklatura poutinienne ?

Il a été expliqué précédemment en quoi la création de l’Académie présidentielle a constitué un puissant facteur d’homogénéisation et d’uniformisation de la formation des agents publics accompagnant la centralisation de l’autorité politique et administrative en Russie post-soviétique. Cet établissement se conçoit également comme une école d’administration d’élite et dispense des formations particulières aux membres de l’élite politique, administrative et économique du pays. Pour ces individus, souvent relativement jeunes et formés dans les meilleures universités de Russie et du monde entier, l’Académie présidentielle est un choix de carrière particulièrement prometteur, susceptible de leur ouvrir les portes des directions des grandes entreprises privées et publiques, de la haute administration ou du monde politique. Le système des « réserves de cadres » (kadrovye rezervy) fonctionne en relation étroite avec l’Académie présidentielle au sein de laquelle sont élaborés des programmes de formation spécifiques à ces groupes restreints de hauts cadres triés sur le volet. Depuis quelques années, la promotion de nouveaux cadres relativement jeunes, au profil technocratique, fait envisager un renouvellement générationnel de l’élite fédérale et régionale, notamment à la tête des exécutifs des sujets de la Fédération, et semble donner un second souffle à la domination politique de l’équipe au pouvoir.

L’Académie présidentielle : un tremplin pour les carrières politiques et administratives

L’Académie présidentielle s’est rapidement imposée dans le champ des établissements d’enseignement supérieur russes, en particulier parmi les institutions proposant des programmes de formation professionnelle continue (DPO) et d’accroissement des qualifications (PK). En à peine dix ans d’existence, sa prestigieuse parenté, son intense activité et les soutiens gouvernementaux et administratifs dont elle bénéficie lui ont permis de devenir un lieu incontournable pour tout fonctionnaire et, dans une moindre mesure, tout cadre, souhaitant faire carrière. L’établissement est devenu le point de passage obligé, en particulier parmi les nouvelles générations de cadres, pour qui veut intégrer l’élite politique ou administrative au niveau fédéral ou régional. Nous avons pu constater la mention croissante de cursus de formation complémentaire (DPO ou PK) au sein de l’Académie présidentielle sur les curricula vitae des administrateurs. Il s’agit d’une mention qui doit désormais figurer en bonne place sur le CV de quiconque entend intégrer les plus hauts postes d’une administration^(x). Nous avons d’ailleurs pu noter la présence relativement importante de fonctionnaires étrangers, en particulier originaires des républiques d’Asie centrale, venus enrichir leur cursus et bénéficier de l’image de marque de l’Académie afin de gravir les échelons de leur administration d’origine et alors même que des établissements et des formations comparables existent dans leur pays. Nous observons là le même phénomène qui conduit les cadres des régions éloignées de Moscou à préférer une formation – même financée pour tout ou partie sur leurs deniers personnels – et un diplôme de l’établissement moscovite à ceux d’une filiale régionale plus proche de leur lieu de travail et d’habitation^(x). En effet, l’établissement moscovite est davantage qu’un simple lieu de formation. Par la concentration des membres des plus hauts et prestigieux corps de l’administration fédérale et régionale et des meilleurs enseignants-chercheurs du pays, il est un espace de fructification du capital social des individus. L’Académie présidentielle est en ce sens « une école du pouvoir », d’après la définition qu’en donnait Pierre Bourdieu en s’intéressant à l’ENA en France :

L’ENA a été d’emblée constituée comme école du pouvoir. Ce qui lui donnait un considérable avantage dans la compétition. Elle pouvait ainsi attirer tous ceux qui, par leur origine, se sentaient légitimés à revendiquer le pouvoir et qui avaient tous les atouts pour le faire, et en particulier le capital de relations sociales et les dispositions mondaines sans lesquels le capital scolaire n’est rien, au moins sur certains marchés^(x).

Dans un pays très centralisé où la capitale « constitue un microcosme qui concentre les ressources humaines les plus compétentes et les plus dynamiques et produit une part croissante de la richesse nationale », à l’instar de ce que Jean-Robert Raviot dénomme « l’archipel métropolitain »^(x), le cœur moscovite de l’Académie présidentielle attire à lui tous les cadres désireux d’accroître leur capital social par la fréquentation des couloirs et des amphithéâtres de l’ARENAP, en même temps que leur capital culturel, certifié par l’obtention d’un prestigieux diplôme. Cet aspect se trouve encore renforcé par le fait que, de plus en plus, l’Académie présidentielle propose des programmes de formation non seulement pour les fonctionnaires mais aussi pour les hauts cadres du secteur privé, ce qui renforce la concentration d’individus à forts capitaux scolaire, culturel et social dans les murs de l’établissement, et par conséquent l’intérêt d’y suivre une formation. Enfin, les prestigieux diplômés de l’Académie, occupant les plus hautes fonctions dans les champs politique, économique et administratif, encouragent à leur tour fortement ce phénomène, comme le résume la doyenne de la faculté de gestion du personnel et de la fonction publique :

Bon, tu comprends, c’est à Moscou que se trouvent toutes les administrations, tous les lieux de pouvoir, donc bien sûr les gens préfèrent venir ici, et puis dans cette Académie il y a déjà eu de nombreuses personnes qui ont ensuite eu des carrières publiques alors, forcément, toutes ces relations informelles qu’on tisse lorsqu’on étudie… on sait qu’elles peuvent ensuite prendre un sens particulier^(x).

De plus, le rôle du capital social dans l’administration russe est renforcé par le poids des relations interpersonnelles dans la construction des carrières et l’ampleur de la corruption. Ainsi, si les agents publics comme les formateurs de l’Académie présidentielle assurent que, dans la majorité des cas, la compétence prime, un échec ou les difficultés de recrutement sont, eux, souvent mis sur le compte de l’absence d’entregent. Nous pouvons citer l’exemple d’une enseignante de la filiale pétersbourgeoise de l’Académie présidentielle qui se désolait en entretien des difficultés éprouvées par son fils pour faire carrière dans l’administration en dépit de son diplôme de GMU obtenu sur place. Elle confirme par son expérience que les relations interpersonnelles jouent un rôle fondamental dans la formation des carrières au sein de l’administration.

Parmi les formations dispensées et les diplômes remis par l’Académie présidentielle, les programmes de MBA (Master of Business Administration) et de MPA (Master of Public Administration) sont particulièrement recherchés par les cadres des administrations et du secteur privé. Contrairement à ce que leur nom pourrait laisser penser à un lecteur français, bien que donnant le grade de Master, ces diplômes sanctionnent bien des cursus de formation professionnelle continue (DPO). Ils correspondent en fait au plus long type de formation de DPO équivalant à 650 heures de formation réparties sur deux ou trois ans, selon que la formation est suivie en présentiel ou, pour partie, en distanciel. Si les programmes de MBA se sont développés en Russie dès les années 2000, le premier programme de MPA de tout le pays^(x) a été créé du temps de l’Académie de l’économie nationale (ANH) et de l’Académie russe de l’administration publique (RAGS), dès 2008, après la publication d’un arrêté du ministère de l’Éducation et des Sciences^(x). À noter qu’un certain nombre de membres de la RAGS ont même participé aux travaux de la commission d’experts en charge de l’élaboration des critères et des exigences de délivrance du diplôme^(x). L’objectif du programme est de former des cadres de l’administration de haut niveau :

Alors que les diplômés du MBA sont des cadres qui construisent leur carrière dans des structures commerciales, dont le but est principalement d’atteindre leurs propres objectifs et leur bien-être personnel, le programme MPA forme des professionnels très efficaces qui utilisent leurs connaissances et leurs compétences dans l’intérêt de la société dans son ensemble pour atteindre des objectifs socialement significatifs^(x).

Nous pouvons noter, à la suite de ce que nous observions sur la manière dont le directeur de l’IGSU définit la mission de cette académie d’administration et du service public sur un mode comparable au discours porté sur l’Institut national du service public (INSP) en France, qu’il est fait mention ici d’« objectifs socialement significatifs ». Cela s’apparente à la notion de « service de l’intérêt général » correspondant au temps long des missions d’un État – et de son administration – au service des citoyens.

Le programme de MPA de l’Académie présidentielle revendique une influence américaine, d’abord, et européenne, ensuite. La Chine est également citée en exemple pour avoir su rattraper son retard sur l’Europe et les États-Unis. Le programme vise à former « des spécialistes en gestion publique d’État et municipale pouvant occuper des postes de direction et de gestion dans l’administration et ainsi contribuer à résoudre le problème de la formation professionnelle de la fonction publique^(x) ». Il s’agit d’un programme pluridisciplinaire à dominante d’économie, de gestion publique et de droit, le tout étant synthétisé par une forte présence d’enseignements relevant du GMU^(x). La formation doit durer 1 550 heures dont un minimum de 770 heures d’enseignement. Elle comprend trois cycles d’enseignement et une période de stage. Les deux premiers cycles d’enseignement correspondent aux « fondamentaux de la gestion de l’État et des municipalités » (GMU) et à des enseignements d’économie, de droit et de gestion publique et management, tandis que le troisième est un cycle de spécialisation adapté au programme et au public concernés. À titre d’exemple, à l’époque de notre entretien avec la responsable du Centre des MPA, un groupe de 30 hauts fonctionnaires de l’administration présidentielle suivaient un programme de MPA spécialement conçu pour eux sur commande de l’Administration présidentielle. Les enseignements de spécialisation consistaient en un cycle intitulé « Nouveaux leaders du développement territorial ». Enfin, la période de stage est divisée en plusieurs stages de quelques semaines dans les administrations fédérales et à l’étranger, ce qui n’est pas sans rappeler le modèle de la scolarité à l’INSP, et, anciennement, l’ENA, régulièrement citée en exemple par nos interlocuteurs de l’Académie présidentielle^(x).

Encadré 4

Extrait du Rapport interne de l’Académie présidentielle sur le programme MPA^(x)

Détail des cycles d’enseignement :

2.3.1 Le cycle de disciplines « Bases de la gestion de l’État et des municipalités » constitue une base théorique et scientifique-méthodologique pour la maîtrise du programme MPA. La maîtrise de ce cycle de disciplines est obligatoire pour tous les étudiants, quelle que soit leur spécialisation. Le cycle comprend les disciplines suivantes :

Théorie de la gestion de l’État et des municipalités ;

Administration publique comparée ;

Le système juridique de la Fédération de Russie ;

L’économie du secteur public ;

Théorie de la politique et de la gestion politique ;

Théorie de l’organisation et du comportement organisationnel ;

Théorie de la gestion sociale ;

Éthique administrative.

2.3.2 Le cycle des disciplines professionnelles de base vise à former des connaissances théoriques et des compétences pratiques dans le domaine de la gestion de l’État et des municipalités et comprend les disciplines suivantes :

Gestion des services de l’État et des municipalités ;

Politique sociale ;

La pratique de la gestion de l’État et des municipalités ;

Soutien juridique des services de l’État et des municipalités ;

Gestion de la performance dans le secteur public ;

Les technologies de l’information dans l’administration des États et des municipalités ;

Méthodes analytiques dans la gestion de projets et de programmes ;

Gestion de l’économie et du développement économique ;

Gestion des infrastructures et des ressources des territoires ;

Finances publiques et municipales ;

Planification budgétaire ;

L’économie mondiale et l’activité économique étrangère.

Une liste spécifique de disciplines professionnelles de base est établie par un établissement d’enseignement.

2.3.3 Le cycle des disciplines spéciales (disciplines de spécialisation), qui détermine la spécialisation fonctionnelle des programmes MPA, est conçu pour assurer l’approfondissement des connaissances et le développement des compétences sur des aspects spécifiques de l’administration publique, en assurant leur efficacité en fonction des objectifs du programme, ainsi que du contingent d’étudiants en tenant compte de leur niveau officiel, de leur expérience professionnelle et de leurs autres intérêts. Le contenu des cycles des disciplines spéciales et de spécialisation est formé par l’établissement d’enseignement lui-même. Les stagiaires forment indépendamment la liste des disciplines du cycle indiqué.

Ce programme d’élite forme entre 100 et 150 individus chaque année, ce chiffre variant en fonction des commandes d’État et du contexte économique. En effet, comme le pointait le rapport interne de l’Académie présidentielle produit en 2014^(x), outre le défaut d’information supposé des candidats potentiels au sein des administrations, le coût de la formation est le principal obstacle à la formation de cohortes de fonctionnaires plus conséquentes. Il n’existe aucune obligation légale de suivre un tel programme, quel que soit le grade du fonctionnaire. Or, en cas de participation au programme, les fonctionnaires doivent le financer par eux-mêmes. À de très rares exceptions près, il n’existe pas de financement des administrations qui préfèrent financer pour leurs cadres des programmes de DPO ordinaires de 16 ou 32 heures, certes moins formateurs mais satisfaisant aux exigences légales de formation professionnelle continue tous les trois ans.

Ainsi, dans cet espace social extrêmement hiérarchisé qu’est l’administration russe, le passage par l’Académie présidentielle – et tout particulièrement son établissement moscovite – en sus des capitaux social et culturel qui y sont associés, autorise les cadres à se prévaloir d’un titre scolaire très valorisé sur le marché des titres scolaires et universitaires^(x). Le succès des titres scolaires délivrés par l’Académie présidentielle sanctionne la fin d’un processus de reconfiguration des savoirs légitimes auquel a fortement participé l’établissement. Ce processus, comme nous l’avons exposé précédemment, a vu la progressive valorisation des savoirs managériaux comme nouveaux savoirs de gouvernement. Or l’Académie présidentielle s’étant donné pour mission de former des cadres gestionnaires et managériaux afin de répondre aux besoins des administrations et de l’économie russe, ceci explique également son succès auprès des cadres aspirant à faire carrière. Nous nous inscrivons en ce sens dans le prolongement des analyses de Pierre Bourdieu concernant l’importance des titres universitaires, comme formes institutionnalisées du capital culturel^(x), pour la classe dominante^(x). Pour les individus aspirant à intégrer la classe dominante dans la Russie post-soviétique, les diplômes de l’Académie présidentielle, en particulier les plus distinctifs tels que ceux de MPA, revêtent ainsi, de plus en plus, une fonction d’accès à ces espaces sociaux, d’une part, et une fonction de légitimation pour ceux qui y sont déjà positionnés, d’autre part^(x). Être diplômé d’une filière d’élite de l’Académie présidentielle ne saurait être une condition suffisante pour accéder à des positions de pouvoir, mais elle est de plus en plus une condition nécessaire pour exercer des fonctions dirigeantes. Le rôle de cette institution de formation se trouve renforcé par la conversion des élites économiques à cette stratégie de transmission des positions de pouvoir par l’acquisition de diplômes hautement qualifiés. Ainsi l’Académie présidentielle est appelée à jouer dans la Russie contemporaine un rôle équivalent aux modèles internationaux qui ont présidé à sa reconfiguration récente, tels que Sciences Po ou l’ENA dans le contexte français : produire une élite reconnue socialement^(x).

Si les programmes phares de l’Académie présidentielle, telle que le Master of Public Administration, sont généralement financés par les cadres, de l’administration ou du secteur privé, souhaitant y prendre part, il existe une exception notable dans les programmes de formation continue. En effet, depuis le milieu des années 2000, le pouvoir a mis en place un système de « réserves de cadres ». Réservoir de talents triés sur le volet, ces groupes de quelques dizaines ou centaines d’élus, selon les cas, sont pressentis pour incarner l’avenir du régime et occuper des postes clés, tant dans l’appareil bureaucratique que dans le secteur de l’économie marchande. Des programmes spécifiques de formation, sortes de filières d’élite, leur sont réservés au sein de l’Académie présidentielle.

Les réserves de cadres : des programmes d’élite à la formation d’une noblesse d’État

Les lois fédérales sur la fonction publique n° 58 et n° 79 de 2003 et 2004^(x) consacrent la notion de « réserves de cadres » dans le droit russe. La première de ces deux lois fédérales établit dès l’origine plusieurs niveaux de réserves de cadres en distinguant la réserve de cadres fédérale, la réserve fédérale dans l’organe fédéral d’État, la réserve de cadres des sujets de la Fédération et la réserve de cadres dans l’organe d’État des sujets de la Fédération^(x). La seconde loi fédérale en donne la définition et précise les principes de fonctionnement de ces réserves de cadres^(x). Le principe des réserves de cadres est relativement simple. Il s’agit en fait de listes de noms d’individus pouvant prétendre accéder à un certain nombre de fonctions non seulement dans le service public, mais aussi au sein des entreprises d’État ou des organisations sociales afin de promouvoir la méritocratie aux différents échelons territoriaux de la Fédération. En ce sens, ces listes ne sont pas sans rappeler le précédent soviétique de la nomenklatura, comme l’ont d’ailleurs noté, dès leur mise en place, un certain nombre d’observateurs de la vie politique russe^(x) et comme l’a lui-même concédé le président D. Medvedev lors du lancement de cette politique^(x). Le président de la Fédération déclarait notamment que « le principe même de la réserve de cadres avait été créé sous le régime soviétique ». Qu’en est-il véritablement, et en quoi consiste cette nouvelle politique des cadres dix ans après sa mise en œuvre ?

Le terme « nomenklatura » désignait les procédures de contrôle du parti sur les nominations des cadres mises en œuvre en URSS à partir des années 1920 et dont l’existence a été popularisée au début des années 1980 par les études soviétiques. Rapidement, le terme est utilisé non seulement pour désigner le système de promotion des responsables politiques et administratifs, mais également, et par métonymie, « la cohorte elle-même d’agents qui, ayant été sélectionnés par ces procédures, se sont regroupés dans la ruling class de l’Union soviétique^(x) ». Au fur et à mesure de son existence, ce groupe dirigeant a pris de plus en plus d’ampleur et de pouvoir dans l’URSS stalinienne et post-stalinienne, comme en témoignaient le mode de vie résolument extraordinaire et les très nombreux avantages matériels dont jouissaient ses membres. Le phénomène nomenklaturiste a fait l’objet de dénonciations dès la fin des années 1950, à partir du cas du régime communiste yougoslave, sous la plume d’un ancien membre de premier plan du parti communiste. Milovan Djilas a été membre du bureau politique du Parti communiste yougoslave, vice-président de la République yougoslave et président de l’Assemblée nationale. À partir de 1954, il entre en conflit avec le parti, démissionne de toutes ses fonctions puis publie, en 1957, un ouvrage dénonçant le fonctionnement des régimes communistes et les privilèges de la classe dirigeante^(x).

Dans le prolongement de la thèse de V. P. Mukhov^(x), historien et politiste russe spécialiste de l’histoire politique de l’URSS et de la sociologie des élites, nous faisons l’hypothèse de la résurgence d’une politique des cadres comparable, dans son principe, au système de la nomenklatura soviétique et répondant à un besoin des élites dirigeantes de constituer des soutiens, appuis et relais de leur pouvoir sur l’ensemble du territoire et aux différents échelons du système politique et de sa bureaucratie. De ce point de vue, la constitution des réserves de cadres constitue une formalisation de cette nouvelle politique des cadres et de la volonté du pouvoir de pérenniser sa domination politique. En effet, cette nouvelle politique des cadres fonctionne de concert avec la recentralisation du pouvoir d’État et la volonté de contrôle accru du centre sur les régions.

Dans les faits, le système des réserves de cadres est une nouvelle politique des cadres du pouvoir, lancée sous la présidence de Dmitri Medvedev (2008-2012) afin de favoriser la promotion d’une nouvelle génération de cadres à la tête des administrations, des entreprises et des organisations publiques. Elle répond à deux objectifs principaux, le premier ayant trait au recrutement, le second à la formation des personnels. Concernant le recrutement, le système des réserves de cadres doit favoriser la méritocratie, en sélectionnant ses membres sur le fondement de leur formation et de leur expérience professionnelle, et rompre avec les pratiques de népotisme, de favoritisme et de corruption. Concernant la formation, les individus sélectionnés doivent ensuite suivre des sessions qui leur sont dédiées afin d’être préparés à occuper des postes à très grande responsabilité. Voici comment une sociologue de la faculté d’administration publique de l’Université d’État de Moscou résume la mission des établissements d’enseignement supérieur – à commencer par l’Académie présidentielle – auprès des réserves de cadres et le travail spécifique de formation engagé avec ces dernières :

Les réserves de cadres existent afin d’enseigner à ces individus spécialement sélectionnés, les toutes nouvelles méthodes de gestion, les préparer à leurs futures fonctions, leur apprendre de nouveaux savoirs, etc. […] C’est en fait le même principe que la formation continue, qui existe pour tous les fonctionnaires. Seulement, avec les réserves de cadres nous faisons un travail spécifique à un niveau plus élevé^(x).

C’est un oukase présidentiel du 25 août 2008 qui confère une existence concrète aux réserves de cadres^(x), faisant suite aux instructions présidentielles en date du 1er août de la même année^(x). Il prévoit la création d’une « commission sous l’autorité du président de la Fédération de Russie pour la formation et l’entraînement de la réserve de personnel d’encadrement^(x) ». Elle a depuis été renommée « Commission de la fonction publique et de la réserve de cadres de direction^(x) » (Komissija po voprosam gosudarstvennoj služby i rezerva upravlenčeskih kadrov) et sa composition relève de la compétence discrétionnaire du président de la Fédération. La commission a pour mission de préparer des propositions au président de la Fédération sur l’encadrement juridique et organisationnel de la fonction publique, sur le développement de la politique de l’État dans le domaine de la formation des cadres et sur l’utilisation efficace de la réserve de personnel de direction ainsi que, plus généralement, sur la stratégie de développement des ressources humaines dans la sphère publique^(x). Сette commission est présidée par le chef de l’administration présidentielle, soit Antón Èduárdovič Vájno depuis le 12 août 2016. Ses vice-présidents sont Sergej Vladilenovič Kirienko, Anatolij Anatol’evič Seryšev et Konstantin Anatol’evič Čujčenko, respectivement premier chef adjoint de l’administration présidentielle, assistant personnel du président de la Fédération et vice-Premier ministre de la Fédération de Russie. Trente-huit autres membres siègent dans cette commission, parmi lesquels nous pouvons relever la présence de nombreux ministres ou vice-ministres (Travail et Protection sociale, Développement économique, Défense, Intérieur), des neuf représentants plénipotentiaires du président dans les districts fédéraux, du Premier secrétaire adjoint du Conseil de sécurité, du président de l’Académie des sciences, du directeur de l’Agence d’initiatives stratégiques pour la promotion de nouveaux projets ou encore, du recteur de l’Académie russe d’économie nationale et d’administration publique auprès du président de la Fédération de Russie, Vladimir Mau. Notons qu’en sus de V. Mau, quatre autres recteurs, à la tête des établissements d’enseignement supérieur parmi les plus réputés du pays, siègent dans la commission, à savoir ceux de l’Université d’État de Saint-Pétersbourg, de la Haute École d’économie de Moscou, de l’Université d’État de Moscou – Lomonossov et de l’Université des finances près le gouvernement de la Fédération de Russie.

Il existe différents niveaux de réserves de cadres et la liste des individus figurant dans ces groupes est mise à jour régulièrement, généralement chaque année. Structurellement, on distingue tout d’abord quatre niveaux de réserves de cadres :

– la réserve présidentielle de cadres de direction ;

– la réserve fédérale de cadres de direction ;

– les réserves de cadres des organes du gouvernement fédéral ;

– la réserve régionale de cadres de direction.

La réserve présidentielle de cadres de direction est la plus prestigieuse. Elle est placée « sous le haut patronage du président de la Fédération » et ne comprend qu’un peu plus d’une centaine de cadres – 138 exactement en 2019^(x). Près de la moitié (66 cadres) sont des représentants des organes régionaux du pouvoir (gouverneurs, chef d’administration régionale, etc.) ; un peu plus d’un tiers (51) sont des membres des organes fédéraux (principalement les ministères) ; enfin, 17 individus sont des représentants du monde des affaires, de la recherche scientifique ou de la culture et 4 individus sont des représentants des organes de pouvoir locaux. Notons que cette liste ne devrait pas être de nature à corriger la faible représentation des femmes parmi les élites politiques, administratives et économiques russes^(x) puisque nous n’avons compté que 26 femmes sur les 138 membres de la réserve de cadres la plus prestigieuse, soit moins de 20 % du total de ses membres^(x).

La réserve fédérale de cadres de direction compte quant à elle 742 membres en 2019. Il convient ici de noter que cette liste est, contrairement à la précédente, presque paritaire puisqu’elle compte 340 femmes pour 402 hommes, soit 45 % du total des candidats retenus^(x). La réserve fédérale de cadres de direction est divisée en trois catégories distinctes :

– la réserve de haut niveau (vysšij urovenʹ) est composée de cadres de gestion hautement qualifiés afin d’occuper les plus hauts postes de direction dans les organes de gouvernement fédéral – ou régional – ainsi que dans les entreprises publiques et les différentes organisations publiques ;

– la réserve de cadres de base (bazovyj) est composée de cadres moyens destinés à occuper des fonctions intermédiaires dans ces mêmes organes de gouvernement ;

– la réserve de cadres prévisionnels (perspektivnyj) est composée de jeunes cadres – âgés de moins de 35 ans – des organes de gouvernement, des sociétés et des organismes publics^(x).

Enfin, il existe deux dernières réserves de cadres en Fédération de Russie depuis 2008. Celles-ci sont moins nettement élitistes que la réserve présidentielle et la réserve fédérale citées précédemment.

En sélectionnant des individus qui sont listés et auxquels sont réservées des formations spécifiques et ciblées, destinées à en faire des cadres de haut niveau capables d’exercer des activités de gestion et de répondre aux exigences des plus hauts rangs de l’administration, le pouvoir russe a recréé un système de recrutement et de formation élitiste qui rappelle effectivement les principaux traits de la politique des cadres soviétiques via le système de la nomenklatura et les établissements réservés à l’élite du parti. Au-delà du principe de fonctionnement de cette innovation aux emprunts évidents, en quoi consistent ces programmes ?

Dès la création des réserves de cadres, en 2008, celles-ci poursuivaient un double objectif, à la fois de sélection et de formation des cadres. Ainsi, les instructions présidentielles du 1er août 2008^(x) prévoient la création d’un programme fédéral intitulé « Formation et perfectionnement de la réserve de personnel de direction (2010-2021)^(x) ». Celui-ci est mis en œuvre à partir de son approbation gouvernementale par ordonnance^(x). Les objectifs de ce programme de formation sont ainsi résumés :

L’objectif du programme est d’améliorer les compétences professionnelles et managériales des personnes incluses dans la réserve des cadres de direction. Le programme est coordonné par le Bureau du gouvernement de la Fédération de Russie et le ministère du Travail et de la Protection sociale de la Fédération de Russie est le client de l’État^(x).

Il est prévu que la formation et le perfectionnement de la réserve comprennent non seulement des sessions de formation théorique, mais également des stages à l’étranger, ainsi que des réunions d’échanges et de rencontres des participants au programme de formation de la réserve de cadres avec des représentants de l’élite politique et économique du pays^(x). La mise en œuvre du programme de formation a débuté en 2010 par un groupe-pilote de 20 cadres de la réserve fédérale des cadres de direction qui ont été formés à l’Académie présidentielle. Après cette première phase, l’ensemble des membres de la réserve fédérale de cadres ont été formés par cohortes successives – huit, à ce jour. Nous nous concentrons ici sur le cas de la réserve de cadres la plus élitiste après la réserve présidentielle, à savoir la réserve fédérale des cadres de direction de haut niveau. À titre d’exemple, nous pouvons nous pencher sur l’une des dernières cohortes, formée en 2019, la « huitième vague » (vosʹmoj potok obučenija) de cadres de haut niveau de cette réserve. Voici une liste, non exhaustive, d’exemples des fonctions occupées par les 48 membres de cette cohorte, tous membres de premier plan de ministères fédéraux, représentants du pouvoir fédéral dans les régions, membres des exécutifs régionaux, ou encore membres de la direction d’organisations et d’entreprises publiques :

– chef de la direction du contrôle de l’administration présidentielle ;

– premier adjoint du représentant plénipotentiaire du président de la Fédération de Russie dans le district fédéral de Sibérie ;

– vice-Premier ministre de la région d’Omsk, ministre de l’Éducation de la région d’Omsk ;

– vice-gouverneur de la région de Novossibirsk ;

– vice-ministre du Développement numérique, des Communications et des Médias de la Fédération de Russie ;

– président du gouvernement de la région de Yaroslav ;

– vice-Premier ministre de la région de Yaroslav – directeur du département de l’économie et de la planification stratégique ;

– maire d’Oulan-Oudé^(x) ;

– responsable des fusions et acquisitions du département des investissements et des projets d’investissements de la société d’État Rostekh ;

– vice-président – chef du centre de service régional de la Banque d’Extrême-Orient Sberbank.

Le programme qu’ils ont suivi a duré six mois, du 24 juin au 14 décembre 2019. Il s’est achevé par une soutenance de leurs « projets de travaux professionnels » préparés au cours de la formation. Celle-ci comportait cinq modules centrés sur les savoirs économiques et de management et la réalisation des projets nationaux prioritaires^(x) : « objectifs nationaux de développement et tendances mondiales », « organisation et mise en œuvre des projets et programmes nationaux », « utilisation efficace des projets nationaux dans les activités des pouvoirs publics », « ressources et soutien financier pour la mise en œuvre des programmes nationaux » et « mécanismes d’implication des différents segments de la société dans la réalisation des objectifs nationaux de développement ». Notons la présence d’un « événement » intitulé « questions d’actualité sur l’interaction entre l’État et la société » ou encore d’un stage à l’étranger de sept jours portant sur le thème « développement du capital humain pour la réalisation des objectifs nationaux ». L’ensemble des modules de formation en présentiel a eu lieu dans les murs de l’Académie présidentielle^(x). En effet, une structure a été créée au sein de l’Académie présidentielle en 2013 et est désormais spécifiquement dédiée à l’élaboration et la mise en œuvre des programmes de formation professionnelle continue, dont la formation des réserves de cadres de haut niveau (réserve fédérale et présidentielle) : la Haute École de gestion publique (Vysšaja škola gosudarstvennogo upravlenija – VŠGU)^(x).

Au-delà d’une réserve de talents, la nouvelle politique des cadres et la mise en œuvre des réserves de cadres ont concouru à dessiner les contours d’une noblesse d’État poutinienne, au sens d’une élite disposant des pouvoirs économiques, bureaucratiques et même intellectuels, et visant à assurer sa propre reproduction et la légitimation de sa domination.

Le système des réserves de cadres formé à partir de 2008 met en évidence la volonté du pouvoir d’État de façonner l’identité collective du groupe d’élite qui le sert. Dans une perspective bourdieusienne, ce travail de recensement, de sélection et de formation des élites politique, administrative et économique concourt à homogénéiser le champ du pouvoir et créer un esprit de corps au sein de l’élite russe^(x), entendue comme « une vision du monde partagée, des façons de penser et d’agir semblables, fondements d’une connivence largement articulée à des origines sociales^(x) ». De ce point de vue, les réserves de cadres et l’Académie présidentielle, en tant que lieu de formation, jouent un rôle de pacification et de règlements des conflits potentiels au sein de la classe dominante en fabriquant un cadre et des formations en commun. Ces dispositifs visent à permettre l’articulation interne des classes supérieures de l’espace social en rassemblant l’ensemble des individus pouvant prétendre exercer une position dominante ainsi qu’en organisant et régulant la compétition entre ces derniers pour l’accès aux postes de pouvoir politique, économique et administratif^(x). En effet, contrairement à ce que le sens commun et les conclusions hâtives tirées de la nature réputée autoritaire du régime laissent à penser, la haute administration comme les élites politiques ou économiques sont traversées de conflits et d’oppositions qui menacent l’équilibre du pouvoir, certes fort et très centralisé, de l’équipe dirigeante.

L’Académie présidentielle remplit un rôle de ratification et de consécration scolaire et administrative des capitaux (économique, social et culturel) de l’élite sociale. On assiste donc, à travers le cas de l’Académie présidentielle et, plus spécifiquement, la mise en œuvre des réserves de cadres depuis 2008, à un processus d’institutionnalisation d’une élite par le pouvoir d’État, de promotion d’une nouvelle « noblesse d’État » au sens bourdieusien. Le dispositif spécifique des réserves de cadres et la sanction de la formation de leurs membres par la délivrance d’un diplôme de l’Académie présidentielle permettent de légitimer le pouvoir et la domination de ceux qu’ils consacrent, à l’instar des grandes écoles françaises :

Le diplôme que ces grandes écoles délivrent, la qualité et le titre qu’elles donnent à leurs élèves officialisent et rendent ainsi incontestable la séparation entre cette élite proclamée et les autres – qui n’ont jamais entendu parler de ces écoles, n’ont jamais même osé penser pouvoir en être dignes, ou ont échoué à y entrer. C’est ainsi qu’elles fabriquent une véritable « noblesse d’État » et lui accordent un permis officiel de dominer^(x).

La promotion d’un nouveau modèle de cadre et le rôle dévolu à l’Académie présidentielle

À l’occasion de la nomination par Vladimir Poutine d’un nouveau Premier ministre, le 16 janvier 2020, les observateurs attentifs de la vie politique russe ont noté avec intérêt que la composition du gouvernement reflétait le nouvel élan de la politique des cadres au sommet de l’État. Le renouvellement perceptible au plus haut sommet de l’État est en fait une tendance de fond qui agit à tous les niveaux de l’administration et du champ politique depuis la fin des années 2000. Ainsi, dès 2008, Andrej Dakhin, professeur de politologie au sein de la filiale de l’Académie présidentielle à Nijni-Novgorod, considérait même que la reprise en main de la politique des cadres par le pouvoir en place pouvait s’apparenter à la recréation d’un système nomenklaturiste en se fondant notamment sur l’analyse du renouvellement des cadres au sein de l’administration dans la région de Volga-Viatka^(x). L’analyse la plus poussée de ce phénomène a été menée par Vitalij Ivanov qui a analysé les choix successivement opérés par le pouvoir fédéral dans la nomination des gouverneurs et des présidents de république ou le soutien à ceux qui étaient élus, dans son Histoire des gouverneurs en deux tomes^(x). Bien que l’analyse approfondie de Vitalij Ivanov distingue six sous-périodes successives de la fin de l’URSS à la Russie de la fin des années 2010^(x), nous synthétiserons ici les apports de son travail pour nos recherches en ne distinguant que trois grandes périodes au cours de ces trente dernières années.

La première période correspond à la reconversion de l’ancienne nomenklatura soviétique au cours des années 1990-2000. Au sortir du régime soviétique, sous la présidence de Boris Eltsine, le profil type des gouverneurs et des présidents de république était celui d’un ancien haut responsable du parti local habilement reconverti. Ainsi, les trois-quarts de l’élite politico-administrative ont su se maintenir à des positions de pouvoir malgré la transition vers un nouveau régime^(x). Les individus les mieux placés, car les mieux dotés en capitaux – politique mais aussi économique et social – pour briguer les postes de chef des sujets de la Fédération sont, pour l’essentiel, d’anciens hauts dignitaires soviétiques. Les gouverneurs et présidents de république des années 1990 – nommés en 1991 et 1992 puis élus à partir de fin 1995^(x) – ont été principalement recrutés, d’une part parmi les anciens membres des ispolkom (ispolnitelʹnyj komitet), les comités exécutifs des soviets, organes du pouvoir exécutif local, d’autre part parmi les fameux « directeurs rouges » ou le corps de directeurs (direktorskij korpus).

La deuxième période (2000-2010) correspond à la percée des siloviki et des businessmen. Le terme siloviki est dérivé du russe silovye struktury (structures de force). Un silovik (siloviki, au pluriel) est un actuel ou ancien fonctionnaire d’un des ministères de force (autrement dit un ministère dont dépendent des hommes en arme) : on compte le service fédéral de sécurité (FSB), le ministère des Affaires intérieures (MVD), les services du renseignement extérieur (SVR), les services de protection des frontières (FPS), la police ferroviaire et la police fiscale fédérale (FNSP). À son arrivée au pouvoir en 2000^(x), Vladimir Poutine traduit rapidement en actes son discours centralisateur et ses leitmotive : « verticale du pouvoir » et « dictature de la loi ». Les exécutifs régionaux n’ont d’autre choix que de se soumettre à cette nouvelle donne politique au plus haut niveau de l’État et de la hiérarchie administrative ou de quitter leurs fonctions. Au cours des deux premiers mandats de Vladimir Poutine, les nominations aux postes de gouverneur – dont l’élection est supprimée en 2004^(x) et réintroduite en mai 2012, avec toutefois un certain nombre de limites dans les faits^(x) – dessinent un nouveau profil type des chefs des exécutifs régionaux plébiscités par le pouvoir fédéral.

De nombreux gouverneurs nommés au cours des années 2000 ont pour particularité d’être des siloviki. Au sortir de la « décennie Eltsine » la réputation des forces armées et de la sûreté d’État est relativement bonne, en particulier si on la compare à celle des autres groupes de l’élite politique, économique et administrative russe. Le personnel politique, associé à la crise économique de 1998 et aux errements de la construction démocratique chaotique^(x), est tout particulièrement impopulaire. Le terme même de démocratie – moqué en dermokratija qu’on peut traduire par « merdocratie » – évoque davantage le traumatisme d’une décennie entre réformes économiques ultra-libérales, violence sociale, incapacité du pouvoir fédéral à régler le conflit en Tchétchénie et impuissance politique. Dans ce contexte, le personnel politique est tenu pour responsable de cet échec collectif et souvent associé au vol, à la corruption et à la démagogie. Parallèlement, les hommes issus des structures de force sont considérés comme des professionnels honnêtes et apolitiques. Le besoin de stabilité et d’ordre, plus prégnant au sein de la société qu’une volonté de réformes démocratiques, a favorisé l’arrivée en politique d’hommes en uniforme. Il s’agit généralement d’individus haut placés occupant des fonctions de commandement au sein de la police, de l’armée ou des services de sécurité intérieure, ayant reçu certaines des plus hautes distinctions dans leur corps d’appartenance.

Outre les siloviki, au cours des années 2000, un certain nombre d’hommes d’affaires investissent le champ politique. Après l’arrivée au pouvoir de Vladimir Poutine, le capitalisme oligarchique de la décennie Eltsine s’est mué, à la faveur du retour de l’État en tant qu’« acteur principal et dominant sur la scène politique et économique^(x) », en un « capitalisme administré par l’État^(x) », système hybride^(x) dans lequel les hommes d’affaires ont vu leur destin économique largement déterminé par leur capacité à tisser des liens de proximité avec le pouvoir politique^(x). Ainsi, dans un contexte d’interpénétration croissante des réseaux politiques et économiques^(x), la conquête de positions dans le champ politique par des hommes d’affaires doit se lire comme « une stratégie de défense prudente des actifs privés contre les agissements de l’État “prédateur”^(x) ».

À partir du milieu des années 2010, s’ouvre une troisième période qui voit la promotion de cadres relativement jeunes par rapport aux précédents, sans nécessairement de carrière politique ou d’engagement antérieur, tournés vers l’économie et la gestion^(x). Ces derniers ont rapidement été surnommés « les jeunes technocrates » (molodye tehnokraty) par les observateurs^(x), au sens de « spécialistes qualifiés, principalement des managers dans le domaine de l’économie et de la gestion, qui sont engagés à des postes publics par les dirigeants politiques du pays pour résoudre des tâches de gestion spécifiques^(x) ». Dans le même ordre d’idée, et au niveau non plus régional mais municipal, Jean-Robert Raviot s’était fait l’écho en 2010 de la nomination d’un city manager dans la ville de Kostroma (ville moyenne située à 300 km au nord-est de Moscou) par le centre fédéral, décision soutenue par le conseil municipal de la ville^(x). Cette actualité rapproche d’ailleurs le cadre russe des évolutions en cours dans le contexte français comme l’évolution du rôle du maire vers la figure d’un « manager territorial », dernier avatar de l’apolitisme municipal^(x).

En étudiant les profils des nouveaux chefs des exécutifs locaux, on observe un changement de génération. Nombre des nouveaux gouverneurs nommés au cours des années 2010 sont nés dans les années 1970 voire 1980. Ils ont ainsi vécu la majeure partie de leur vie, et surtout de leur carrière professionnelle, et parfois même de leur formation intellectuelle et scientifique, après la chute de l’Union soviétique. Souvent dépourvus de capital politique avant leur entrée en fonction, ils sont réputés loyaux au pouvoir à qui ils doivent leur nomination, ou leur élection, selon leur date d’entrée en fonction. Le choix du pouvoir se porte souvent sur des individus étrangers à la région dont il leur confie la gestion, ce « parachutage » politique renforçant d’autant plus leur image de techniciens gestionnaires non affidés aux groupes et aux clans locaux et donnant ainsi davantage de gages de loyauté au Kremlin. Enfin, tous ces individus ont en commun d’avoir intégré les réserves de cadres les plus prestigieuses au début des années 2010 et d’avoir été formés au sein de l’Académie présidentielle, parfois en suivant une formation initiale ou des modules de formation professionnelle continue, et toujours après avoir suivi les programmes de haut niveau spécifiquement conçus et dédiés aux réserves de cadres. Ces nouveaux profils technocratiques ont été particulièrement recherchés par le pouvoir pour à la fois incarner et concrétiser sur le terrain ses programmes de développement économique et social « Stratégie 2010 », puis « Stratégie 2020 »^(x) et, plus généralement, ses objectifs de croissance et son vœu de favoriser la transition de l’économie russe vers une économie de la connaissance.

Si l’évolution du profil des candidats choisis par le pouvoir pour prendre la tête des exécutifs fédéraux nous intéresse, c’est que la dernière génération de ces cadres politiques et administratifs a majoritairement fréquenté l’Académie présidentielle. La plupart des nouveaux gouverneurs étaient en effet membres des réserves de cadres évoquées précédemment et ils sont donc nombreux à avoir suivi des formations spécifiques dans les murs de l’établissement. Ces nominations permettent de mieux saisir la logique sous-tendant la stratégie du pouvoir comme celle de l’établissement et de son équipe de direction. D’une part, l’Académie et ses formations tendent à légitimer le profil technocratique et le discours méritocratique du pouvoir au sujet de la nouvelle génération de cadres, d’autre part, ces nominations tendent, en retour, à légitimer l’établissement en tant que tremplin vers les plus hautes fonctions politiques et administratives et vers les carrières professionnelles au niveau fédéral.

L’Académie présidentielle est devenue un lieu de passage incontournable pour les membres de l’élite politique, administrative ou même économique du pays. Ainsi, elle peut se vanter de compter parmi ses alumni des personnalités de premier plan tels que l’actuel Premier ministre Mikhaïl Michoustine^(x), le ministre des Finances, Anton Silouanov^(x), l’adjointe du Premier ministre Viktoria Abramchenko^(x), ou encore le président de la Chambre des comptes, Alexeï Koudrin^(x). Surtout, un grand nombre de membres du gouvernement, de gouverneurs ou de membres des institutions et agences fédérales de gouvernement ou des organes régionaux d’administration sont membres des réserves de cadres et ont, à ce titre, également été formés au sein de l’Académie présidentielle. De ce point de vue, l’établissement tend à devenir une école de pouvoir en tant qu’« instrument de reproduction idéal » du pouvoir d’État, espace privilégié de « transmission technique qui dissimule la transmission sociale […], légitimation par le titre [scolaire] » de l’élite dirigeante^(x).

Les anciens pensionnaires de l’Académie présidentielle – et des programmes de réserves de cadres – étaient d’ailleurs particulièrement visibles dans les toutes dernières vagues de nominations ou élections d’importance fédérale. Ainsi, lors des élections de septembre 2019, sur les 16 gouverneurs ou présidents de république élus, 10 étaient d’anciens diplômés de l’Académie présidentielle, généralement d’un programme élitiste tel que le MBA ou le MPA de la Haute École d’administration de l’Académie, ou bien issus d’une réserve de cadres formée au sein de l’établissement^(x).

Ainsi, les tendances analysées donnent à voir un renouvellement des cadres au sommet des exécutifs régionaux, là où il est le plus perceptible, et une évolution de ce qui est attendu d’un haut cadre politique et administratif, tant par le pouvoir que par la population. Ce mouvement est aussi à l’œuvre aux échelons intermédiaires de l’administration, tant à Moscou que dans les régions. En ce sens, la mission de l’Académie présidentielle réformée couplée à la mise en œuvre de dispositifs volontaristes et ambitieux par le pouvoir fédéral, tels que les réserves de cadres, semble porter ses fruits en favorisant l’émergence d’une nouvelle génération de cadres qui se distinguent par leur formation et leur haut niveau de compétences non seulement techniques mais aussi en matière de gestion publique de l’État et des administrations ainsi que de leurs ressources humaines.

Conclusion

La création de l’Académie russe de l’économie nationale et de l’administration publique (ARENAP), en 2010, s’inscrit dans la politique de « modernisation » de l’État russe promue par Dmitri Medvedev, président de la Fédération à partir de 2008. Alors présenté comme un des chefs de file de l’aile libérale de l’élite au pouvoir, ce juriste et ancien professeur de droit à l’université incarne alors le mirage d’une libéralisation du système politique russe. Pour toute ouverture, il se fait en fait le porteur d’un projet de modernisation de l’économie qui vise à renforcer le régime en suscitant un soutien massif de la population à l’équipe au pouvoir. Son ambition est de substituer au modèle économique existant – une économie de la rente reposant sur les exportations de matières premières –, jugé obsolète et humiliant, un modèle fondé sur l’innovation technologique et le potentiel intellectuel. La création de l’Académie présidentielle intervient dans ce contexte et constitue une des mesures visant à favoriser cette transition vers une économie de la connaissance. Toutefois elle doit aussi et surtout s’analyser comme une entreprise de recentralisation du dispositif institutionnel de formation des cadres hérité de l’URSS dont l’État fédéral s’était désintéressé et sur lequel l’équipe au pouvoir entend remettre la main.

La réforme portant création de l’Académie présidentielle procède à la réunion de quatorze établissements d’enseignement supérieur, de recherche et de formation continue des cadres de la fonction publique, dont l’Académie de l’administration publique (RAGS) et l’Académie de l’économie nationale (ANH). Formant plus de 200 000 étudiants et auditeurs par an, cet établissement réunit également les anciennes académies régionales du service public et quadrille ainsi, avec son réseau de près de 60 filiales locales, l’ensemble du territoire de la Fédération de Russie. Plus grande académie du monde, l’ARENAP déploie depuis sa création une intense activité à l’international et multiplie les partenariats et programmes de coopération avec les universités, les écoles de commerce et les écoles de formation des agents publics occidentales. Cette activité vise à crédibiliser le plus rapidement possible ce nouvel acteur sur le marché international de l’enseignement supérieur et favoriser son insertion dans les classements et palmarès internationaux. Au-delà du seul marché de l’enseignement supérieur, l’Académie présidentielle est un instrument au service de l’équipe au pouvoir afin de re-légitimer l’État et l’action publique et ainsi renforcer les fondements du régime et de sa domination sur la société. Créature du pouvoir, l’établissement est placé directement sous la tutelle du président et de la puissante administration présidentielle. Si l’ARENAP jouit de ce fait d’un statut dérogatoire qui lui assure une rente confortable, notamment dans le processus d’attribution des contrats publics de formation des agents de l’administration, cela lui confère également un cap clair quant à ses missions au service du régime en place. Comme le résume le directeur de l’Institut de gestion et d’administration publique (IGSU) : « Notre mission est de préparer des cadres pour permettre la réalisation de la volonté politique du gouvernement. » Cette mission s’est illustrée de façon limpide au moment de l’occupation de la Crimée, en 2014, l’ARENAP et sa filiale régionale de Rostov-sur-le-Don héritant de l’organisation et de la gestion de la formation des 14 000 anciens agents publics ukrainiens appelés à intégrer l’administration russe.

Le pouvoir russe a ainsi fait le choix de concevoir et d’organiser la formation des élites dans le cadre d’un État fort et qui cherche à jouer un rôle dominant autant sur le marché intérieur qu’à l’international. Dans cette optique, la formation des élites et la formation de masse de cadres intermédiaires et de rang inférieur sont par ailleurs pensées ensemble et articulées selon les mêmes modalités. L’ARENAP et ses filiales régionales et infrarégionales accueillent à la fois les cadres et agents de la fonction publique déjà en poste pour la formation continue, et des étudiants en formation initiale qui parient sur le développement tous azimuts de ce « nouvel » établissement sous la prestigieuse tutelle présidentielle. Si l’enseignement en formation initiale à destination des étudiants apparaît davantage comme un mode de financement de ces activités, la formation continue des agents et, en particulier, des cadres des plus hauts rangs, est scrutée par le pouvoir qui y voit un outil de formation d’une nouvelle noblesse d’État. Le système des « réserves de cadres » (kadrovye rezervy) piloté par les différentes administrations fédérales et régionales fonctionne ainsi en relation étroite avec l’Académie présidentielle au sein de laquelle sont élaborés des programmes de formation spécifiques à ces groupes de hauts cadres triés sur le volet. Depuis quelques années, la promotion de nouveaux cadres relativement jeunes, au profil technocratique, fait envisager un renouvellement générationnel de l’élite fédérale et régionale, notamment à la tête des exécutifs des sujets de la Fédération, et semble donner un second souffle à la domination politique de l’équipe au pouvoir. Cette dernière s’assure en effet la loyauté d’une « jeune garde » qui doit tout au système en place et accède à des positions de pouvoir à la faveur de son intégration aux « réserves de cadres », système de management de l’administration russe mis en place à la fin des années 2000 et qui n’est pas sans rappeler le principe de la nomenklatura soviétique.

L’Académie russe de l’économie nationale et de l’administration publique, en tant que dispositif de reprise en charge de la formation des cadres et des élites de l’administration, a constitué un outil de consolidation et de légitimation de la domination de l’équipe au pouvoir sur la société. Elle donnait à voir une tentative de renouvellement de l’élite dirigeante et de ses serviteurs, au profit d’une « jeune garde » technocratique. Son avenir demeure néanmoins incertain dans le contexte de la guerre en cours. Le verdict de l’affaire Mau, évoquée en introduction, a pour le moment épargné ce dernier, finalement mis hors de cause. Cependant, cette affaire fera quoi qu’il en soit figure d’avertissement pour le recteur de l’Académie présidentielle comme pour l’ensemble de la communauté scientifique et universitaire^(x). En ce sens, cette affaire démontre d’ores et déjà que nul n’est à l’abri de l’arbitraire du pouvoir et de la répression de l’appareil d’État qui a encore franchi un nouveau seuil^(x). Au-delà du cas personnel de Mau, ces nouveaux développements n’augurent rien de bon pour les libertés académiques en Russie. L’Académie présidentielle, qui compte de nombreux centres de recherche en sciences humaines, économiques et sociales et qui pouvait se targuer d’accueillir encore en son sein une pensée critique, pourrait être enjointe d’entrer encore davantage dans le rang^(x) si elle ne veut pas perdre son statut profitable^(x). Son rôle stratégique dans la légitimation et la consolidation du régime était fondamental jusqu’au déclenchement de la guerre en Ukraine, le 24 février 2022, mais son avenir apparaît momentanément suspendu dans le contexte de la guerre et de la radicalisation du régime. Alors qu’elle constituait une place forte de l’élite libérale technocratique, l’Académie présidentielle pourrait, à l’avenir, faire les frais de la montée en puissance de la frange la plus radicale de l’élite au pouvoir soutenue par les milieux nationalistes et patriotes.

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