Gendarmerie nationale et Guardia civil ; la coopération tous azimuts

Introduction

« Un méridien décide de la vérité. En peu d’années de possession les lois fondamentales changent. Le droit a ses époques, l’entrée de Saturne au Lion nous marque l’origine d’un tel crime. Plaisante justice qu’une rivière borne ! Vérité au-deçà des Pyrénées, erreur au-delà. » Il ne faut pas préjuger que Pascal, s’il avait vécu assez vieux pour apprendre la naissance par décret royal de la Guardia Civil le 13 mai 1844, en aurait pour autant répudié ses Pensées. Peut-être aurait-il seulement préféré un autre exemple. Car de part et d’autre de la ligne montagneuse, on voyait alors s’affirmer, en sus de modèles administratifs et juridiques semblables^(x), deux forces de police curieusement similaires.

« Vérité au-deçà des Pyrénées, erreur au-delà. » La phrase sonne juste au sortir de la guerre d’indépendance espagnole (1808-1814) où s’exprime un sentiment anti-français particulièrement violent. Si juste que, même trente années plus tard, le duc d’Ahumada ne peut concevoir d’afficher une parenté par trop officielle entre la Gendarmerie et la Guardia Civil, dont il devient le premier directeur général.

Le lignage est pourtant manifeste : statut militaire, commandement central installé à Madrid, vie en caserne des soldats et, comme missions principales, surveillance des campagnes et des chemins, conservation de l’ordre public, contrôle des flux, assistance prêtée au pouvoir judiciaire^(x). Traits communs qui font de la Gendarmerie nationale et de la Guardia Civil, à l’origine, des sœurs quasi jumelles.

Aujourd’hui pourtant, alors que les Espagnols fêteront bientôt le 180e anniversaire de la Benemérita^(x), que reste-t-il de cette généalogie ? La seule image placée en introduction de cette étude en dit beaucoup à ce propos. Pour la première fois de son histoire, le 14 juillet 2018, la Guardia Civil défilait en corps constitué sur l’avenue des Champs-Élysées. Aux côtés des élèves-gendarmes provenant de l’École de gendarmerie de Tulle, une compagnie d’élèves provenant de l’académie de gardes civils de Valdemoro. Comme un écho à la connivence fondatrice qui avait uni les deux corps.

C’est que ces deux forces de sécurité continuent à entretenir une coopération particulièrement forte. Celle-ci est d’abord, bien évidemment, transfrontalière, puisque nos deux pays ont en partage une large bande terrestre de démarcation, mais pas seulement, car cette ligne de contact pyrénéenne est le foyer d’une collaboration qui s’exprime également dans la profondeur territoriale de nos deux pays. Plus encore, elle déborde même du seul cadre binational pour déboucher sur une géopolitique concertée.

I. Les Pyrénées, ou la coopération au quotidien

Chaîne montagneuse de 430 kilomètres, culminant à 3 400 mètres d’altitude, les Pyrénées campent le décor d’une coopération de tous les instants entre nos deux États limitrophes. Le 14 juin 1985, l’accord de Schengen posait le principe de libre franchissement des frontières par tous les ressortissants des États membres de la Communauté européenne : avec lui la libre circulation des hommes et des marchandises, mais également le développement de criminalités transfrontalières et la nécessité, pour nos deux forces de sécurité, de se doter d’outils nouveaux. Ils sont présentés, le 7 juillet 1998, dans un texte fondateur pour la coopération sécuritaire entre nos deux pays, le traité de Blois. Cet accord bilatéral, entré en application cinq années plus tard^(x), permet la mise en place d’actions communes et dote les forces de l’ordre de structures de coopération collectives.

Le renfort mutuel des unités territoriales

Suivant un découpage administratif similaire à celui de la Gendarmerie, composée de régions, groupements, compagnies, et enfin de brigades, la Guardia Civil est territorialement divisée en zonas^(x), comandancias^(x), compañías^(x) et puestos. Cinq groupements français, cinq commanderies espagnoles ont ainsi la frontière en partage et en assurent la mutuelle protection. Ces territoires concentrent la majorité des unités territoriales amenées à se renforcer de part et d’autre de la frontière. La chose a de quoi surprendre car, a priori, la présence non consentie d’hommes en armes sur un territoire étranger constitue une violation de souveraineté. De fait, la convention de Schengen permet, à partir de mars 1995, aux forces de sécurité d’observer, de poursuivre, voire d’interpeller des délinquants au-delà de leurs seules frontières nationales^(x). Le traité de Blois va plus loin. Les unités et états-majors français présents sur la frontière travaillent en binôme avec leurs vis-à-vis espagnols. L’une et l’autre partie sont dès lors autorisées à détacher des agents chez leur voisin. Ils y relèvent toujours de leur hiérarchie d’origine, conservent leurs uniformes nationaux et leurs armes de service, mais doivent se conformer au droit national et respecter le règlement de l’unité qu’ils intègrent. L’édifice juridique est complété quelques années plus tard par le traité de Prüm. Celui-ci prévoit des cas d’assistance mutuelle – manifestations de masse, catastrophes naturelles, accidents graves – et rend possibles les interventions transfrontalières afin de prévenir la réalisation d’un danger imminent^(x).

Carte 1. Les régions et zonas frontalières

Carte 2. Les groupements et comandancias frontaliers

Carte 3. Unités spécialisées concourant à la coopération transfrontalière

Ces mesures prennent rapidement corps au sein des unités territoriales franco-espagnoles. Elles se matérialisent par la mise en place d’équipes mixtes, regroupées le temps d’une enquête, d’un entraînement ou d’une patrouille. En période de forte affluence touristique, par exemple, on observe régulièrement des équipages composés pour moitié de gardes civils dans les stations de ski des Pyrénées-Orientales ou de Haute-Garonne, où affluent de nombreux visiteurs catalans. Sur les axes routiers empruntés pour rejoindre l’un des deux pays – comme l’A63 à Biriatou ou l’A9 au Perthus – les contrôles communs sont également courants. Enfin, des détachements de plus longue durée sont prévus à l’occasion d’événements d’ampleur internationale, comme les manifestations sportives et culturelles ou les sommets politiques. En somme, c’est d’abord et avant tout une kyrielle de brigades parsemant la frontière qui incarnent cette collaboration.

Les unités spécialisées ne sont certes pas en reste (carte 3). Les Pelotons de gendarmerie de haute montagne (PGHM), dont la charge est d’assurer la surveillance et le secours aux personnes en milieu montagneux, reconnaissent ainsi les Grupos de Rescate e Intervención en Montaña (GREIM) comme leurs partenaires naturels. Ils réalisent ensemble des missions de sauvetage dans les reliefs escarpés d’Aragon et de Navarre, appuyés par des unités héliportées, et partagent régulièrement leurs techniques de canyonisme ou d’alpinisme au cours d’exercices communs.

Lorsque des cimes l’on redescend vers les côtes atlantique et méditerranéenne, le constat est similaire. Là, la gendarmerie maritime collabore de manière tout aussi étroite avec le Servicio Marítimo de la Guardia Civil. Les missions qu’ils remplissent vont de la sécurisation des infrastructures portuaires, de la protection de l’environnement marin et de la police des pêches, au contrôle de l’immigration irrégulière et des trafics en tous genres. Concrètement, leur action conjointe se matérialise ici aussi par des patrouilles mixtes durant lesquelles les marins d’un pays embarquent sur une vedette du pays voisin. Le contrôle des embarcations est ensuite facilité par la maîtrise des cadres législatifs nationaux, mais aussi des règles européennes relatives au droit de navigation, par chacun des intervenants. Aussi n’est-il pas rare de voir, dans la baie de Fontarabie, entre Irun et Hendaye, et jusque dans les ports de Marseille ou Barcelone, un chalutier accosté par des hommes en uniformes bleus et verts.

Les centres de coopération policière et douanière

Les centres de coopération policière et douanière (CCPD) voient quant à eux se côtoyer, non pas ponctuellement, mais jour après jour, les services français et espagnols. Parmi les quatre CCPD qui jalonnent la frontière, trois se situent côté français – à Hendaye, Melles et au Perthus – et un côté espagnol, à Canfranc. Ils regroupent sous le même bâti gendarmes, policiers nationaux^(x), douaniers, gardes civils, membres du Corps national de police (Cuerpo Nacional de Policía), du service de la Surveillance des douanes (Vigilancia Aduanera) et, originalité espagnole, des polices des communautés autonomes^(x). Si la frontière pyrénéenne n’a pas le monopole de ce genre d’unités interservices^(x), elle demeure celle à laquelle sont alloués le plus d’hommes et de moyens. Celle aussi où gendarmes et gardes civils occupent, plus qu’ailleurs, une place de choix.

Carte 4. Effectifs de la Gendarmerie et de la Guardia Civil dans les CCPD franco-espagnols (chiffres 2023)

Les thèmes sécuritaires phares qui leur sont assignés sont la lutte contre la criminalité transfrontalière, l’immigration irrégulière, les trafics illicites et la prévention des troubles à l’ordre public. Ces centres se conçoivent néanmoins comme des unités de soutien, répondant aux sollicitations d’unités opérationnelles extérieures. Ils mettent à disposition l’ensemble des fichiers, à la fois français et espagnols, de chacun des services qui les composent.

Tableau 1. Informations accessibles aux CCPD

Leur efficacité repose sur la souplesse avec laquelle ils peuvent être saisis. Dès lors que son dossier est lié à la délinquance transpyrénéenne, tout officier de police judiciaire ou agent de police judiciaire présent sur le territoire national peut faire appel à eux : en l’espèce, c’est la compétence matérielle qui s’applique, et non la compétence territoriale^(x). Leur réactivité est par ailleurs souvent citée en exemple puisque, à eux quatre, ils assurent une permanence téléphonique continue et répondent, dans la très grande majorité des cas, en quelques heures à toute sollicitation extérieure.

Outre cette manne de renseignements, que les CCPD peuvent apporter à différents stades de l’enquête (flagrance, investigations au long cours, interpellation), ils remplissent une autre mission d’importance : la coordination des actions franco-espagnoles. Qu’il s’agisse de poursuites transfrontalières, des remises d’étrangers en situation irrégulière^(x), de l’identification d’un réseau criminel, de la mise en œuvre d’un mandat d’arrêt européen ou de la gestion d’un événement public d’ampleur internationale, leur compétence d’analyse et de recoupement est souvent sollicitée. Aussi les a-t-on dernièrement vus impliqués dans des sujets aussi variés que la préparation du G7 à Biarritz^(x), le démantèlement d’un important trafic d’héroïne dans l’Hérault^(x), ou encore l’opération LIMES, visant à renforcer le contrôle aux frontières à la suite des attentats commis sur le sol français en octobre 2020^(x).

Les Pyrénées sont donc parcourues d’un lacis particulièrement dense. La Gendarmerie et la Guardia Civil y déploient un nombre important d’effectifs, chevilles ouvrières des échanges franco-espagnols. Ce noyau irrigue un réseau plus large, englobant l’ensemble des territoires métropolitains de nos deux pays qui, de Paris à Madrid, façonnent une coopération, non plus uniquement transfrontalière, mais véritablement binationale.

II. L’arrière-pays, ou la coopération des services

Si, localement, nos garde-frontières se sont toujours côtoyés, la collaboration des services franco-espagnols à l’échelle nationale est plus récente. L’autarcie dans laquelle le régime franquiste avait plongé l’Espagne ne rendait pas possible, jusqu’en 1975 et la transition démocratique du pays, l’émergence d’une véritable collaboration policière. L’amorce d’un tel projet a eu lieu quelque temps plus tard, au cours des années 1980^(x). Elle a été rendue possible par la montée en puissance de l’organisation Euskadi ta Askatasuna (ETA), dont l’objectif était de constituer un État autonome à cheval sur le Pays basque espagnol, la Navarre et les Pyrénées atlantiques. Ses actions et ses moyens logistiques étaient cependant loin de se cantonner à ces seules régions et se déployaient sur l’ensemble du territoire métropolitain espagnol ainsi que sur une part importante du territoire français^(x). L’étendue de cette organisation, ajoutée au bilan humain produit par quarante années d’un activisme meurtrier^(x), a constitué le ciment d’une coopération d’ampleur nationale entre les services de la Gendarmerie et de la Guardia Civil.

Police et renseignement judiciaire

Au sein de la Gendarmerie, c’est le Service central de renseignement criminel (SCRCGN), partie intégrante du Pôle judiciaire de la Gendarmerie nationale (PJGN), qui alimente les échanges franco-espagnols en termes de renseignement. Son interlocuteur espagnol est le Centro de Inteligencia contra el Terrorismo y el Crimen Organizado (CITCO), qui comprend également des policiers, agents des services pénitentiaires et militaires espagnols mais dont la direction est traditionnellement confiée à la Guardia Civil.

Afin de faciliter leurs échanges, ces services s’appuient sur des agents de liaison, détachés en permanence dans le pays hôte pour suivre l’évolution sécuritaire du pays. Côté Gendarmerie, ces agents de liaison dépendent de la Direction de la coopération internationale et sécurité (DCIS) et, pour la Guardia Civil, de la Dirección General de Relaciones Internacionales y Extranjería (DGRIE). Déployés au sein des ambassades et consulats, ils assurent la mise en œuvre des programmes de coopération, dispensent actions de conseil et de formation. Parmi eux, on distingue, selon la terminologie française, l’attaché de sécurité intérieure (ASI) et son adjoint (ASIA), un ou plusieurs assistants, des officiers de liaison à dominante particulière ou encore des experts techniques. Cette équipe forme un Service de sécurité intérieure (SSI), composé pour une moitié de gendarmes, et pour l’autre de policiers. Parmi les 74 délégations de ce genre que la France déploie à l’étranger, le SSI français en Espagne est souvent décrit comme l’un des plus importants^(x).

Aujourd’hui, trois thèmes sécuritaires majeurs occupent ces agents et, plus largement, les services de coopération franco-espagnols : le terrorisme, le trafic de drogues et l’immigration irrégulière.

En matière de terrorisme, la coopération franco-espagnole naît d’abord d’une menace similaire. Au terrorisme basque a succédé au cours des années 2000 et 2010 le terrorisme islamiste, d’abord porté par Al-Qaïda puis par l’État islamique. Les attaques les plus meurtrières commises en France sont connues : Toulouse et Montauban en 2012, Paris en 2015, Nice en 2016, Strasbourg en 2018. En 2004, l’Espagne enregistre quant à elle l’attentat ayant fait le plus grand nombre de victimes sur le continent européen^(x), auquel s’ajoutent ceux de Barcelone et de Cambrils en 2017. Gendarmerie et Guardia Civil font donc front commun contre un même ennemi ayant plusieurs fois endeuillé leur sol.

Pour prévenir ce genre de crime, l’échange d’informations est capital et est assuré par des unités permanentes de renseignement franco-espagnoles^(x). Elles ont pour objectif de déceler, identifier et localiser toute personne susceptible de commettre des infractions terroristes^(x), en particulier celles transitant entre un pays et l’autre. Ces échanges sont facilités par la présence d’officiers de liaison spécialisés dans l’antiterrorisme. C’est sur eux que repose la rapidité de transmission des informations lorsqu’un attentat est imminent ou vient d’être commis. Ils peuvent solliciter ou transmettre auprès du pays hôte des informations très concrètes comme l’identité des membres d’un commando en fuite, l’immatriculation d’un véhicule recherché ou un mandat d’arrêt international. Bien que le détail de leurs missions reste confidentiel, on peut en identifier la trace à certaines occasions, comme à la suite de l’attentat de Trèbes, où les services français ont été avertis que l’arme employée par le terroriste était d’origine espagnole. En termes de coopération judiciaire, les services franco-espagnols peuvent enfin s’appuyer sur un registre commun en matière de terrorisme, hébergé par l’agence Eurojust et permettant de faire le lien entre les procédures engagées en Espagne ou en France^(x).

S’agissant du trafic de stupéfiants, les deux pays mènent également un large panel d’actions en commun. La France et l’Espagne se situent en effet au carrefour de plusieurs routes de la drogue : une route Sud-Nord, d’où remontent annuellement les tonnes de cannabis et de cocaïne en provenance du Maroc et d’Amérique latine ; une route Nord-Sud, de laquelle provient l’héroïne produite dans les pays d’Asie centrale et du Sud-Est, entrée par les Pays-Bas ; une route Est-Ouest, empruntée par les différentes drogues de synthèse fabriquées en Europe centrale. Pour les trafiquants, la France et l’Espagne sont tour à tour des territoires de vente, de transit et, plus rarement, de production.

Les méthodes d’acheminement entre les deux pays sont multiples. Le convoi de véhicules de type « go-fast » est la plus courante, mais les trafiquants emploient également des moyens de transport maritimes comme des vedettes rapides, des voiliers maquillés en navires de plaisance ou des cargos à bord desquels la marchandise est dissimulée parmi les conteneurs. Enfin, les aéroports constituent eux aussi un point névralgique de l’acheminement de ces substances illicites, transportées dans les bagages ou in corpore, par ingestion de capsules.

En France, le service central chargé de coordonner la lutte contre ce type de criminalité est l’Office anti-stupéfiants (OFAST), service à compétence nationale auquel la Gendarmerie est intégrée, bien qu’il fasse partie de la Direction nationale de la police judiciaire. L’organigramme est similaire pour les forces de l’ordre espagnoles, puisque la Guardia Civil déploie des enquêteurs au sein de la Unidad de Droga y Crimen Organizado (UDYCO), qui dépend du Comisaría General de Policía Judicial. La participation de nos deux forces de police à statut militaire n’en est pas moins déterminante. En effet, les sections de recherches (SR) de la Gendarmerie^(x) interviennent quotidiennement pour des affaires d’importance relatives au trafic de stupéfiants. Celles qui ont le plus l’occasion de travailler avec leurs homologues espagnols au sein d’équipes communes d’enquête (ECE) sont celles de Toulouse, Bordeaux et Montpellier. Néanmoins, cette collaboration peut s’étendre bien au-delà de la seule région frontalière, comme en témoigne l’implication des sections de recherches de Nancy et Reims dans l’arrestation, début 2021, d’un important trafiquant de stupéfiants à Marbella, au sud de l’Espagne. Les interlocuteurs ibériques des sections de recherches sont les Equipos de Investigación Contra el Crimen Organizado (ECO)^(x) dont celles de Malaga, Alicante et Barcelone, situées sur la côte Est de l’Espagne, sont en contact très régulier avec les autorités françaises. Ces enquêteurs sont appuyés par des agents de liaison, détachés en permanence dans l’un ou l’autre pays et spécialisés dans ce domaine. Ils échangent également avec des partenaires extérieurs, comme les polices portugaise ou marocaine^(x).

Ces enquêteurs mènent différentes actions en commun. En premier lieu, ils sont chargés d’identifier les groupes criminels et leurs réseaux, puis de localiser les bases logistiques où la drogue est stockée, ainsi que les axes empruntés pour effectuer les trajets entre la France et l’Espagne. Pour y parvenir, ils s’appuient sur différentes techniques d’enquête : filatures, écoutes téléphoniques et livraisons surveillées. Lorsque les informations récoltées sont suffisantes, ils procèdent à l’interpellation simultanée des trafiquants de part et d’autre de la frontière, au cours d’opérations minutieusement coordonnées. Pour ce qui est des actions plus ponctuelles, les gendarmes français sont souvent associés à l’opération « Passage du détroit »^(x) déclenchée au retour des populations nord-africaines habitant en Europe vers leurs pays d’origine à l’occasion des vacances estivales. Au cours de cette opération, où plusieurs millions de voyageurs et des centaines de milliers de véhicules traversent le détroit de Gibraltar à bord de nombreux ferrys, les saisies de produits stupéfiants sont en effet importantes.

Cette coopération policière est ici encore doublée d’une coopération judiciaire, puisqu’un groupe de travail réunissant des magistrats spécialisés et des membres des forces de l’ordre, créé dès 2008, se réunit chaque année afin d’émettre des propositions concrètes au sujet de la lutte contre le trafic de stupéfiants. Ce comité, nommé Groupe de liaison anti-drogue (GLAD), a jusqu’ici principalement dédié ses travaux à la confiscation des avoirs criminels et à la transmission des commissions rogatoires internationales.

Quant à la lutte contre l’immigration irrégulière, troisième et dernier axe majeur de coopération judiciaire entre Guardia Civil et Gendarmerie, elle s’inscrit dans un contexte bien particulier pour les deux pays. La situation géographique de l’Espagne fait d’elle un des pays les plus exposés à la pression migratoire, puisqu’elle se trouve à la frontière extérieure de l’Union européenne et de l’espace Schengen, dans un face-à-face immédiat avec l’Afrique du Nord^(x). Plus proches encore, les enclaves espagnoles de Ceuta et Melilla constituent une frontière terrestre directe avec le territoire marocain. Enfin, les îles Canaries, à l’ouest du Sahara occidental, et les îles Baléares, au nord des côtes algériennes, forment autant de zones de rebond pour les migrants qui souhaitent atteindre le continent européen. En somme, l’Espagne est le premier pays européen accessible pour les migrants empruntant la route de la Méditerranée occidentale. Aux yeux de la France, c’est un État-tampon avec lequel il s’agit de collaborer étroitement afin d’éviter que les frontières hexagonales ne soient à leur tour atteintes et franchies.

Outre la coopération transfrontalière évoquée plus haut, les échanges entre les deux forces de l’ordre s’appuient ici encore sur des officiers de liaison spécialisés dans cette thématique. Ils doivent être capables d’identifier les itinéraires et moyens de transport privilégiés par les migrants, d’aider au démantèlement des organisations criminelles de passeurs, d’établir la vraie identité des étrangers qui se présentent souvent sous de faux noms et de participer à leur rapatriement dans leurs pays d’origine. Ils mènent également des actions de formation dans la reconnaissance des faux documents, qu’il s’agisse de visas, de passeports ou de titres de séjour contrefaits. Ces formations sont dispensées au personnel diplomatique et aux agents des sociétés de transport, comme ceux des compagnies aériennes au départ des aéroports de Melilla, Madrid ou Paris^(x).

Les échanges au sein des centres de formation

Afin d’acculturer pleinement leurs hommes aux méthodes adoptées dans le pays voisin, la Gendarmerie nationale et la Guardia Civil ont également mis en partage leurs programmes de formation. À différents stades de leurs carrières, toutes spécialités confondues, les gendarmes et les gardes civils peuvent en effet bénéficier d’un échange ou d’un stage dispensé par leurs homologues. Il s’agit là d’un des aboutissements majeurs de la coopération entre nos deux institutions, dont aucun autre pays européen ne peut se prévaloir.

L’exemple le plus marquant de cet « Erasmus » franco-espagnol est l’échange instauré entre les écoles de sous-officiers. Lors du sommet de Malaga, en février 2017, il est en effet décidé qu’une compagnie d’élèves-gendarmes réalisera une partie de sa formation initiale à l’étranger. À tour de rôle, la France et l’Espagne accueilleront donc les jeunes recrues du pays voisin. En octobre 2017, l’école de Valdemoro^(x), près de Madrid, inaugure ce système. Cent vingt élèves-gendarmes et 20 formateurs français provenant de l’École de gendarmerie de Tulle arrivent en Espagne pour une scolarité de 9 mois. L’année suivante, en janvier 2019, ce sont 120 guardias alumnos et leurs 16 cadres qui rejoignent l’École de gendarmerie de Dijon.

Illustration 1. Élèves-gendarmes français et espagnol à l’école de Valdemoro

À son arrivée, la promotion forme un binôme avec une promotion de l’école d’accueil, avec qui elle vit en immersion durant toute la durée du séjour. Les élèves assistent pendant leur scolarité à des cours de langue, afin de maîtriser l’idiome du pays hôte, mais aussi à des enseignements communs. Chacun partage à ce titre ses domaines d’expertise. Les formateurs espagnols dispensent des cours au sujet de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée, le contrôle des flux migratoires ou la fraude documentaire. Les formateurs français, eux, mettent en avant la police technique et scientifique, l’intervention professionnelle et le maintien de l’ordre. Pour compléter cette immersion, les élèves participent aux grandes cérémonies nationales, comme le 14-Juillet en France et le 12-Octobre en Espagne. Enfin, à l’issue de leur scolarité, les élèves sont orientés en priorité vers des postes transfrontaliers ou en lien avec la coopération franco-espagnole. Ils évoluent ainsi avec aisance, dès leur entrée en fonction, auprès de leurs partenaires.

Ce type d’échange, inauguré par les deux pays et répété depuis d’année en année, fait figure de modèle en Europe et pourrait créer des émules, notamment auprès de la Guarda Nacional Republicana portugaise et des Carabinieri italiens, dont les représentants sont régulièrement conviés à assister aux temps forts de cette formation délocalisée. Les quatre pays méditerranéens se sont d’ailleurs récemment engagés au sein du projet « Polaris », qui étend ce principe d’une formation initiale commune entre forces de l’ordre.

Au-delà de cette formation initiale, la formation continue des forces de l’ordre est elle aussi concernée par la coopération franco-espagnole. La très grande majorité des centres de formation proposent en effet des stages à l’adresse de leurs homologues transpyrénéens. Plus courts, ils visent à comparer les pratiques, partager les savoir-faire, s’inspirer des techniques exposées, voire harmoniser les doctrines d’emploi.

Illustration 2. Gendarmes mobiles français et espagnols lors d’un exercice de maintien de l’ordre au Centre national d’entraînement des forces de gendarmerie

(CNEFG)

Parmi ces établissements, on peut notamment citer le Centre national d’entraînement des forces de gendarmerie (CNEFG)^(x), jumelé depuis 2001 avec la Unidad de Acción Rural (UAR)^(x). Ils accueillent tous deux, de manière permanente, un membre de l’institution partenaire en tant qu’observateur. Par ailleurs, ils organisent à intervalles réguliers des exercices d’ampleur internationale, nommés European Union Police Service Training (EUPST). En 2017, le CNEFG accueillait 25 forces de sécurité intérieure pour une série d’exercices grandeur nature. Parmi les multiples scenarii déclinés pendant une dizaine de jours, on trouvait, entre autres, des exercices de libération d’otages, de démantèlement de réseaux liés au trafic d’armes ou de recherche d’explosifs sur personnes en mouvement. Quelques mois plus tôt, les Espagnols organisaient eux aussi un exercice auquel participaient plus de 200 policiers et gendarmes issus de nombreux pays, dont plusieurs gendarmes français. Il s’agissait cette fois-ci d’un exercice de maintien de la paix mené par une force de gendarmerie déployée sous mandat européen dans un pays étranger.

Enfin, le CNEFG accueille des stagiaires pour des formations plus spécifiques, dédiées à la préparation des projections extérieures, notamment en Afrique francophone, et parmi lesquels on retrouve quasi-systématiquement des gardes civils.

Citons encore, pour confirmer l’importance des relations franco-espagnoles en matière de formation, le cas de l’École des officiers de la Gendarmerie nationale, qui accueille depuis plusieurs années un officier professeur de la Guardia Civil ; les échanges entre le Centre national d’instruction cynophile de la gendarmerie et la Escuela de Adiestramiento de Perros ; entre le Centre national d’instruction de ski et d’alpinisme de la gendarmerie et le Centro de Adiestramientos Específicos de Montaña ; entre les pilotes d’hélicoptère des Forces aériennes de gendarmerie et du Servicio Aéreo de la Guardia Civil ; entre le Centre national de formation à la sécurité routière et la Escuela de Tráfico, où un instructeur français participe à la formation initiale des gardes civils motocyclistes.

Au-delà de la seule frontière pyrénéenne, la Gendarmerie et la Guardia Civil ont donc développé un ensemble de programmes de coopération à l’échelle nationale, qui peuvent concerner l’intégralité des thématiques sécuritaires et la quasi-totalité de leurs personnels. S’inspirant mutuellement, l’une et l’autre sont devenues des partenaires accomplis, ce qui leur permet d’assumer conjointement des missions à l’international.

III. Les zones de projection, ou la coopération à l’international

La Gendarmerie et la Guardia Civil disposent toutes deux de certains attributs qui facilitent leur action à l’international. Outre leur expertise enviée en matière de formation, de maintien de l’ordre ou de police judiciaire, leur statut militaire leur confère une rapidité de projection et une aptitude au travail interarmées. Ce statut implique une disponibilité permanente, une capacité à évoluer dans un environnement dégradé, une maîtrise de certains matériels et armes de guerre. Les deux forces peuvent ainsi évoluer dans des situations très diverses, allant du temps de paix au temps de crise^(x). À l’étranger, elles interviennent là où les forces de police civile pourraient être débordées par des formes inhabituelles de violence, mais où l’envoi de l’armée pourrait être considéré comme un moyen d’action trop lourd. Elles offrent donc aux gouvernements français et espagnol une latitude d’emploi unique. La projection de gendarmes ou de gardes civils peut devenir, dans ces circonstances, un acte diplomatique auprès de partenaires internationaux et un outil géopolitique sur les théâtres d’action extérieurs. Or, la bonne entente entre les deux forces de sécurité fait qu’elles collaborent au sein de nombreuses instances internationales et qu’elles sont souvent employées ensemble à l’étranger.

Les organes de coopération

Parmi les différentes organisations internationales, la Gendarmerie et la Guardia Civil sont d’abord et avant tout sollicités par l’Organisation des Nations unies (ONU) et, plus précisément, par sa composante police (UNPOL). Cette entité met en œuvre des missions de police administrative ou judiciaire, de maintien de l’ordre, de protection des populations, de formation des polices locales ou encore d’appui au profit de la Cour pénale internationale. Le premier déploiement de la force de police des Nations unies a lieu dans les années 1960 au Congo, mais ce n’est qu’à la fin des années 1980 qu’elle devient un outil stratégique. En effet, alors que les opérations de maintien de la paix sous mandat onusien étaient auparavant l’apanage des militaires, les composantes civiles et policières sont progressivement prises en compte, afin de faire face aux situations nouvelles qui émergent après la chute du bloc soviétique (guerres civiles, effondrement des institutions étatiques de certains pays). La création en 1992 du Département des opérations de maintien de la paix (DOMP), comprenant à partir de 2007 une division police, parachèvent le processus. L’UNPOL commence à disposer de pouvoirs de coercition et de formation, employés lors de la guerre du Kosovo. En 2014, la publication de la résolution 2185 du Conseil de sécurité de l’ONU^(x), entièrement dédiée à la police des Nations unies, consacre l’importance des forces policières dans la résolution des crises, désormais conçues comme « multidimensionnelles »^(x). Dans ce contexte, le particularisme des forces de police à statut militaire est progressivement reconnu. Elles disposent en effet des mêmes capacités que les forces de police civiles, tout en étant interopérables avec les forces armées. Elles peuvent intervenir au cours d’une opération de maintien de la paix, au cœur de la population civile, et ce malgré un conflit armé en cours ou une forte menace terroriste.

L’OTAN s’est également intéressée à ce particularisme à partir de son intervention en Bosnie-Herzégovine, en 1997^(x). Chargée de maintenir l’ordre et la sécurité pour permettre la reconstruction du pays, elle identifie un vide à combler (security gap) entre le mandat donné à son organisation et le mandat donné à l’ONU, qui intervenait également sur place. Dans cette zone grise, situé à la frontière du militaire et du policier, personne ne pouvait ou ne voulait prendre de responsabilités. Finalement, ce fossé a été comblé par une unité multinationale spécialisée (MSU) de l’OTAN, composée de forces de type gendarmerie (GTF). Depuis cette intervention, ce modèle a été mis en œuvre à plusieurs reprises. L’OTAN a même fondé en 2015 un Centre d’excellence dédié aux forces de police de stabilisation (NATO Stability Policing Centre of Excellence – NSPCoE^(x)) auquel participent 9 forces de police à statut militaire, dont la Gendarmerie et la Guardia Civil. Établi à Vicenza en Italie, le centre a pour objectif d’incarner un pôle d’expertise sur ce type de forces de police, capables d’intervenir dans des situations de conflit ou de post-conflit. Pour ce faire, le centre dispose de trois sous-directions : la première est dédiée à l’élaboration d’une doctrine et de normes communes permettant l’intégration des forces de police de stabilisation au sein des forces militaires ; la deuxième à la formation, à la mise en place d’entraînements et d’exercices impliquant ces mêmes forces de police ; la troisième à l’innovation et aux retours d’expérience.

Lorsqu’elles sont projetées sous mandat européen, Gendarmerie et Guardia Civil s’inscrivent dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC). À cet égard, au lendemain de la crise yougoslave en juin 2000, l’Union européenne se décide à développer des capacités communes dans quatre nouveaux secteurs : la police, l’État de droit, l’administration civile et la protection civile. La composante « police » est d’ailleurs à l’époque considérée comme le domaine prioritaire dans la mesure où la sécurité publique constituait un préalable à toute tentative de reconstruction étatique. C’est ainsi que les États membres conviennent de créer, sur la base d’une contribution volontaire, une force de police qui puisse être déployée à l’étranger, composée de contingents interopérables appelés Integrated Police Units (IPU).

Dans ce sillage et à l’initiative de la France, une force de gendarmerie européenne (FGE ou EUROGENDFOR) est constituée en 2004. L’objectif est alors de pouvoir disposer d’une force de police à statut militaire dédiée à la gestion de crises internationales et capable d’intervenir sur tout le spectre des missions civilo-militaires. Elle peut notamment être déployée aux côtés des forces armées au cours d’un conflit de haute intensité. Dans ces circonstances, elle assume la mission de police prévôtale et participe à la sécurité des bases militaires et à leur discipline interne. En période de transition, elle peut accomplir les missions classiques des forces de sécurité, pour pallier les carences étatiques locales. À mesure que l’État se reconstruit et que la situation se normalise, la FGE est enfin chargée de former les forces de l’ordre nationales pour leur permettre d’assumer progressivement leurs tâches. Capable de déployer 800 gendarmes dans les trente jours et 2 300 à plus long terme, la FGE a vocation à être mise à disposition de l’UE en priorité. Néanmoins, elle reste sous le contrôle de ses États membres^(x) et peut aussi être engagée au profit d’autres organisations (ONU, OTAN, OSCE, UA, coalition ad hoc). Elle est dirigée par un Comité interministériel de haut niveau (CIMIN), qui donne la direction politico-stratégique de la force. Elle ne dispose pas de forces permanentes mais d’un état-major constitué qui mobilise, au cas par cas, des experts ou des unités nationales^(x). Parmi eux, la France est le plus gros contributeur en termes de personnels. L’Espagne a quant à elle déjà mis à disposition de la FGE plus de 6 000 gardes civils depuis sa création.

En parallèle de ces vecteurs de projection, l’Union européenne fait également dialoguer la Gendarmerie et la Guardia Civil au sein de différentes instances, au premier rang desquelles se trouvent les agences européennes, dont Europol, l’agence de coopération policière ; Frontex, l’agence de garde-frontières et garde-côtes ; ou encore le CEPOL, l’agence de formation des forces de l’ordre européennes. L’UE met également en relation des experts au sein de différents groupes de travail et réseaux thématiques^(x). Le réseau ATLAS, organe de coopération entre 38 forces spéciales d’intervention européennes, peut être pris en exemple. Ce réseau organise la tenue d’entraînements et de forums de discussion au sein de centres d’excellence disséminés dans différents pays européens. Il permet également depuis 2008 à l’un de ses États membres de demander des renforts à ses homologues, en cas de crise transfrontalière, d’attaque multiple ou d’événement public d’ampleur. Cet organe de coopération régionale compte notamment parmi ses membres le Groupe d’intervention de la Gendarmerie nationale (GIGN) et la Unidad Especial de Intervención (UEI) qui entretiennent des relations bilatérales particulièrement étroites. Ces échanges rendent possibles le partage d’expertise et la préparation de potentielles opérations conjointes. En témoigne la tenue, en 2018, d’un exercice de contre-terrorisme aérien organisé à Teruel en Espagne, où l’expertise du GIGN a été plébiscitée.

Illustration 3. Organisations internationales dont la Gendarmerie et la Guardia Civil sont membres

Enfin, dans le domaine de la coopération internationale entre la Gendarmerie et la Guardia Civil, il est essentiel de mentionner la FIEP, l’Association internationale des gendarmeries et des forces de police à statut militaire, qui porte le nom de ses quatre membres fondateurs : France, Italie, Espagne et Portugal. Sa création remonte à 1994, à l’occasion du 150e anniversaire de la Guardia Civil. À l’époque, elle est un moyen de répondre aux critiques adressées au modèle gendarmique par certains pays, mais aussi par certaines organisations internationales. Aujourd’hui, 19 pays font partie de cette association^(x). Elle est organisée autour d’un Conseil supérieur qui rassemble les directeurs ou commandants généraux des forces de sécurité concernées et qui définit la politique générale de l’association sur le long terme. Ce Conseil pilote les travaux de quatre commissions thématiques^(x), composées d’experts des institutions membres. Enfin, la FIEP est dotée d’une présidence, assurée par chacun des membres sur une base tournante annuelle. Chaque présidence met l’accent sur une ou plusieurs thématiques qui lui paraissent centrales. La Gendarmerie nationale, qui a assuré la présidence de la FIEP pour la dernière fois en 2015, avait par exemple mis l’accent sur les défis du numérique, et invité les autres membres du réseau au Forum international sur la cyber-sécurité (FIC) à Lille. Elle avait également organisé des séminaires au sujet des drones et des systèmes de transport intelligents. La Guardia Civil a assumé quant à elle la présidence de l’association en 2023 et l’a consacrée à mesurer les impacts d’un conflit régional sur la sécurité publique, dans le contexte de la guerre en Ukraine. Ses principaux travaux ont été dédiés aux capacités d’anticipation, de prévention et de lutte contre les menaces émergentes. Elle a notamment tiré profit de la présidence simultanée du Conseil de l’Union européenne, qui a débuté au deuxième semestre 2023, pour faire valoir ces priorités^(x).

Les théâtres extérieurs

Ces organes de coopération sont autant de rampes de lancement permettant la projection conjointe de la Gendarmerie et de la Guardia Civil. C’est précisément lorsqu’elles se trouvent loin de leurs territoires nationaux et dans des situations dégradées, que les synergies développées au cours d’opérations et d’exercices communs sont les plus utiles. C’est dans ces circonstances que les forces de sécurité peuvent capitaliser sur les réflexes acquis ensemble sur le continent européen.

Illustration 4. Détachements français et espagnol déployés en Centrafrique

Dès 2008 au Kosovo, la Gendarmerie et la Guardia Civil sont employées côte à côte dans des missions de maintien de l’ordre (EULEX Kosovo). Pendant la même période, de 2007 à 2010, elles sont employées en Bosnie en soutien aux enquêtes de la Cour pénale internationale (EUFOR ALTHEA). À compter de 2009, elles concourent à la formation de la police afghane, via deux missions de l’OTAN (Nato Training Mission puis Resolute Support)^(x). Ce tutorat consiste en des cours dispensés au sein de centres de formation mais aussi en des missions conjointes sur le terrain. En Haïti (MINUSTAH), à la suite du tremblement de terre de 2010, elles assistent la police haïtienne et les agences humanitaires pour faire face aux troubles qui agitent le pays. Enfin, à partir de 2014, elles sont déployées en République centrafricaine, au sein de très nombreuses missions, EUFOR RCA, EUMAM RCA, EUTM RCA, mais aussi MINUSCA et EUAM RCA. De mai 2014 à mars 2015, elles jouent même un rôle majeur dans le maintien de l’ordre public à Bangui, en constituant avec des Lituaniens et des Polonais une « unité de police intégrée » (IPU) chargée du maintien de l’ordre, du recueil de renseignement et de missions de police judiciaire.

C’est néanmoins au Sahel que l’action de la Gendarmerie et de la Guardia Civil est la plus visible. Cette région, en proie à différents mouvements criminels ou phénomènes de déstabilisation (groupes terroristes, vagues migratoires, trafics en tout genre), fait l’objet d’une multitude de missions civilo-militaires conduites par l’Union européenne et les Nations unies. Ici, on assiste plutôt à une répartition des tâches entre les deux forces de sécurité. Celles-ci évoluent d’autant plus facilement dans la zone qu’elles interagissent avec d’autres forces de police à statut militaire, qui ont peu ou prou la même organisation qu’elles^(x). La Gendarmerie française s’est grandement investie au Mali, par l’intermédiaire d’EUCAP Sahel Mali (European Union Capacity Building Mission) commandée par un général de gendarmerie de 2017 à 2020. Au cours de cette dernière année, une vingtaine de gendarmes français et un enquêteur de la Guardia Civil ont d’ailleurs mené une action de formation conjointe auprès des forces de sécurité intérieure locales. La Gendarmerie nationale s’implique également dans la MINUSMA (Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation), dont elle dirige de 2020 à 2023 la composante police, soit plus de 1 700 policiers, et la mission EUCAP Sahel Niger^(x). La Guardia Civil, quant à elle, dirige le projet Blue Sahel, lancé en 2016 par l’Union européenne au profit de sept pays (Sénégal, Mauritanie, Mali, Guinée, Guinée-Bissau, Gambie, Cap-Vert) et le projet KSAR, qui s’adresse uniquement à la Mauritanie et concerne le domaine de l’aviation civile. Ces différentes missions qui s’entremêlent ont toutes plus ou moins le même objectif, celui de développer les capacités des forces de police locales, par des actions de conseil, d’accompagnement, de formation, par la fourniture d’équipements et de moyens financiers. Elles sont la preuve du caractère interchangeable des deux forces dans cette région de l’Afrique, mais aussi de la bataille d’influence qu’elles peuvent se livrer, chacune essayant de valoriser et d’exporter son modèle gendarmique^(x).

Néanmoins, l’action conjointe de la Gendarmerie et de la Guardia Civil au Sahel s’est pleinement incarnée dans un projet inédit, celui de la création de nouvelles unités locales : les Groupes d’action rapide, de surveillance et d’intervention (GAR-SI). Mis sur pied au Sénégal, en Mauritanie, au Mali, au Niger, au Burkina Faso et au Tchad, les six GAR-SI sont conçus comme des unités de 100 à 200 hommes chacune, mobiles et autonomes, capables de faire face à tout type de menaces, y compris terroristes. Elles sont principalement implantées dans les vastes zones peu peuplées, ce qui leur permet de surveiller les frontières, et de lutter contre les différentes formes de criminalité qu’on y rencontre. Le projet, lancé en juin 2016, a été conduit par la Fondation internationale et ibéro-américaine pour l’administration et les politiques publiques en Espagne (FIIAPP) en partenariat avec l’opérateur de coopération technique internationale du ministère de l’Intérieur français (CIVIPOL), et financé par l’Union européenne à hauteur de 75 millions d’euros. Après une première phase de formation et d’équipement, c’est en 2019 que les premiers GAR-SI sont opérationnels. En 2019, au vu des premiers résultats opérationnels jugés encourageants, c’est la création de sept nouveaux GAR-SI qui a été lancée^(x). Il faut espérer que les liens tissés entre la Gendarmerie, la Guardia Civil et les différentes forces de police à statut militaire de la zone ne resteront pas durablement affectés par les bouleversements politiques survenus récemment au Sahel^(x) car, au-delà des désaccords politiques, la coopération technique entre ces forces de police conserve toute sa pertinence.

On le constate, Gendarmerie et Guardia Civil ont conjointement fait le pari du « retour en sécurité intérieure » : intervenir au loin, en dehors de leurs zones de compétences habituelles, pour endiguer les menaces qui risqueraient d’atteindre leurs pays ; lutter contre les réseaux criminels à l’international pour qu’ils ne puissent pas sévir en France et en Espagne. Ces actions à l’étranger signent l’aboutissement du travail commencé à la frontière pyrénéenne et forment le dernier maillon du cercle vertueux de la collaboration franco-espagnole.

Conclusion

Pour conclure, attardons-nous sur les perspectives offertes par cette coopération que nous nous sommes attaché à décrire dans cette étude, et qui nous apparaît à présent comme particulièrement aboutie. Gendarmerie et Guardia Civil ont, à quelques génomes près, le même ADN, et partagent la même vision de nombreux défis contemporains. Cette connivence s’exprime depuis le poste transfrontalier basque, jusqu’aux immensités désertiques sahélo-sahariennes. Dans les prochaines années, la coopération entre Gendarmerie et Guardia Civil pourrait d’ailleurs s’élargir aux nouvelles formes de criminalité, comme les cyber-menaces ou des atteintes à l’environnement, pour lesquelles l’Espagne fait figure de précurseur avec son service de protection de la nature, le SEPRONA. Cette coopération pourra également inspirer d’autres forces de police à statut militaire, au premier rang desquelles se trouvent l’Italie et le Portugal. Les quatre pays méditerranéens se réunissent à présent régulièrement sous un format nommé « Initiative G4 » pour renforcer leur interopérabilité. On pense aussi à l’Amérique du Sud, avec lequel la Gendarmerie et la Guardia Civil collaborent au sein de la plateforme EL PAcCTO (Programa de Asistencia contra el Crimen Transnacional Organizado) ; à l’Afrique, où il existe aussi une Organisation des gendarmeries africaines (UGO), créée en 2003 sur le modèle de la FIEP. Autant de perspectives qui démontrent que la coopération franco-espagnole est loin d’avoir épuisé tous ses possibles et que ces deux forces de sécurité à statut militaire demeureront encore longtemps des partenaires essentiels.